Alors que le Sénat manifeste son désaccord vis-à-vis du projet de loi de modernisation publique des territoires porté par le gouvernement, il est légitime de se demander si décentralisation peut rimer avec efficacité en France.
Plusieurs pays européens ont mené avec succès d’importants transferts de compétences aux collectivités locales, les mettant au cœur de leur réforme de l’Etat et de l’assainissement des finances publiques. C’est qu’en étant au plus près des préférences des citoyens, l’action locale peut certainement être plus efficace et plus responsable dans de nombreux domaines. On peut dès lors s’attendre à ce que le service public soit globalement de meilleure qualité et délivré à un meilleur coût avec, à la clé, une diminution globale des dépenses publiques.
Tel n’a pas été le cas jusqu’ici en France où nous avons procédé, depuis le début des années 1980, à une décentralisation par petites touches successives. Ce mouvement s’est réalisé sans cohérence d’ensemble et, surtout, contrairement à nos voisins, sans souci d’économies.
Quant à la RGPP, elle n’a pas été vraiment accompagnée d’une réflexion sur l’articulation des compétences entre l’Etat, les échelons territoriaux et les opérateurs (CAF, Pôle emploi…). Du reste, notre Constitution exige que les compétences transférées fassent l’objet d’une compensation financière par l’Etat à l’euro près, disposition étroitement surveillée par une commission de parlementaires, la commission consultative pour l’évaluation des charges, et, bien sûr, par le Conseil constitutionnel. Avec un tel verrou, la décentralisation «à la française» peut donc difficilement générer des gains d’efficience!
Le cas de l'emploi est édifiant
A cet égard, le cas des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle est édifiant. Compte tenu de la gravité du sujet, nos concitoyens pourraient s’attendre à ce que ces politiques fonctionnent bien, soient cohérentes et correctement pilotées. Malheureusement, c’est dans ce domaine que le fameux mille-feuilles administratif français trouve son plus complet épanouissement.
C’est que la clause de compétence générale des collectivités locales fait que, dans la pratique, six niveaux d’administration —en comptant l’Union européenne, qui intervient via le Fonds social européen—, dont aucun n’exerce de tutelle sur d’autres, peuvent valablement s’occuper d’emploi, d’insertion et de formation des personnes vivant sur un territoire donné.
Cette situation emporte deux conséquences néfastes.
La première, c’est l’extraordinaire saupoudrage des actions menées par des collectivités et leurs opérateurs, qui n’ont pas la masse critique et qui doublonnent entre eux. Les subventions à l’emploi des uns cannibalisent les aides publiques des autres. Les cofinancements de structure d’insertion sont très nombreux et génèrent des coûts de transaction considérables.
Sans même parler d’évaluation —on n’en est pas là!—, personne ne peut même calculer, sur un territoire donné, combien d’argent public est dépensé pour un public donné, par exemple pour l’aide au retour à l’emploi des travailleurs handicapés ou encore pour la formation des chômeurs.
La seconde, c’est la tentation permanente de l’Etat, constatant ces difficultés de pilotage, de reprendre certaines de ces politiques en main, non pas en recentralisant —horresco referens—, mais en rajoutant de nouvelles couches d’intervention… et de l’argent public. Quelques exemples méritent d’être cités.
Trop souvent une charge supplémentaire
L’apprentissage, compétence des régions, faiblit au début des années 2000: l’Etat décide en 2005 de remettre des financements pour le développement des CFA et contractualise avec les régions pour plus de 250 millions d’euros par an pour tenter —parfois assez vainement— de stimuler leurs dépenses en la matière.
Certains conseils généraux, qui ont la responsabilité de l’insertion sociale et professionnelle des titulaires du RSA, refusent de cofinancer des contrats aidés en transformant le RSA qu’ils versent en subvention à l’emploi. L’Etat se substitue par des contrats aidés qu’il finance intégralement.
Les formations à destination des demandeurs d’emploi, compétence régionale —mais partagée avec Pôle emploi et, de plus en plus, les partenaires sociaux—, sont en diminution au pire moment de la crise (2008-2009). L’Etat recrée alors en urgence ses propres dispositifs de stages et abonde en conséquence le budget de Pôle emploi, qui les achète auprès d’organismes de formation.
L’Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), premier organisme de formation pour les demandeurs d’emploi, dont la commande publique est décentralisée en 2008, se retrouve en grande difficulté en 2012, principalement du fait de la faiblesse des commandes provenant des régions. Là encore, l’Etat intervient massivement pour renflouer l’entreprise.
A côté d’incontestables réussites qu’il convient de saluer —pensons à la rénovation et à l’entretien des lycées par les régions—, il y a bien d’autres domaines fondamentaux de l’action publique où l’enchevêtrement des compétences sur les territoires paralyse l’action et ruine nos finances: logement, aides économiques… Alors que la décentralisation pourrait être un puissant levier d’efficience de l’action publique, elle est trop souvent une charge supplémentaire. Pouvons-nous encore nous permettre un tel gâchis?
Bertrand Martinot
