Européennes de 2014: élections de tous les dangers? Cela est plus que probable dans un contexte d’atonie économique de notre continent et de montée du chômage depuis la crise de 2008. Plutôt que de se préparer à une défaite annoncée, il faut dès maintenant mener une réflexion globale et sans tabou sur l’avenir du projet européen.
Voici quatre réformes majeures du fonctionnement de l’Union européenne qui pourraient être mises en oeuvre, dont la principale est le remplacement des élections européennes telles qu’elles existent aujourd’hui par une élection où seraient désignés un Président et un Vice-Président de l’Union.
La nécessité d’un projet européen fondé sur le principe de subsidiarité
Cette expression de «projet européen» n’est pas neutre et me semble infiniment préférable à celle de «construction européenne» habituellement employée. En effet, avant d’être une construction politique post-Seconde Guerre mondiale, l’Europe est un espace composé de nations anciennes qui possèdent des cultures fortes qui interagissent depuis l’antiquité et qui partagent les grandes valeurs issues de la Renaissance et du siècle des Lumières.
Ainsi, une construction politique abstraite ne saurait supplanter la richesse des vies politiques nationales, comme certains pères fondateurs de l’Union européenne ont pu le penser au début. Nous nous trouvons dans une situation très différente des Etats-Unis d’Amérique, où la création de l’Etat fédéral a suivi de très près la reconnaissance des Etats fédérés (les anciennes colonies britanniques) à la suite de la guerre d’indépendance. Cette importance, pour ne pas dire cette prééminence, des nations européennes dans le projet européen me semble donc être un élément de base assez intangible à prendre en considération.
Le deuxième constat implacable, c’est que les pays européens sont plus que jamais parties liées dans le contexte de la mondialisation et de la montée des pays émergents. La seule entité qui puisse peser d’un poids équivalent aux Etats-Unis, à la Chine, à l’Inde et demain au Brésil et à l’Indonésie, c’est l’Union européenne et plus les Etats qui la composent. Si nous souhaitons affirmer une puissance et surtout exercer une influence dans les affaires du monde, alors nous n’avons d’autre choix que de renforcer l’intégration européenne.
Le principe de base qui doit guider toute réflexion institutionnelle européenne est celui de la subsidiarité: nous devons trouver en commun la meilleure façon d’organiser les compétences et les responsabilités de chaque échelon politique. Par défaut, le niveau pertinent doit être celui des Etats (qui peuvent eux-mêmes subdéléguer à des échelons inférieurs); ne doivent être portés au niveau européen que les compétences qui y sont exercées de manière plus efficace, en particulier là où les Etats se sont montrés défaillants.
Cette attribution des compétences doit surtout être perçue comme un mouvement réversible et relativement fluide. Le seul objectif recherché doit être l’efficacité de l’action publique à l’échelle européenne et pas le détricotage du pouvoir des Etats au profit des institutions communautaires.
Un dualisme «affaires européennes» et «affaires nationales» qui n’a pas de sens
Dans ces conditions, le dualisme marqué entre le niveau national et le niveau communautaire n’a pas vraiment de sens et doit être remis en cause. En effet, il n’y a pas d’un côté des «affaires européennes» avec leurs propres institutions, personnel politique et élections et de l’autre des «affaires nationales» gérées par d’autres institutions, par d’autres responsables élus selon d’autres élections. Il faut plutôt considérer que tout domaine de politique publique peut donner lieu à des actions décidées au plan européen et d’autres au plan national, dans le respect du principe de subsidiarité.
Ce dualisme induit une forme de concurrence malsaine entre les institutions communautaires et les institutions nationales qui cherchent à obtenir toujours plus de compétences et à les garder ensuite précieusement, sans vision globale de l’efficacité de l’action publique à l’échelle européenne.
Des évolutions institutionnelles, et même culturelles, du projet européen sont donc nécessaires afin de réconcilier les citoyens avec l’Europe. Elles s’inscrivent inévitablement dans le temps long, mais nécessitent d’être discutées dès à présent afin d’irriguer la campagne électorale à venir.
Proposition 1: Un Parlement européen sans élections européennes
La première évolution proposée ici est sans conteste la plus audacieuse et la plus polémique. Elle vise tout simplement à supprimer les élections européennes qui servent à élire les députés siégeant au Parlement européen.
Qu’il n’y ait pas d’incompréhension: un Parlement européen aux prérogatives assez larges pour co-élaborer avec le Conseil des ministres européen la législation communautaire (directives et règlements) et pour contrôler l’action de la Commission européenne est plus que jamais nécessaire, mais il ne me semble pas souhaitable que la désignation de ses membres procède d’une élection différente des élections législatives nationales. Cette dualité des corps législatifs a du sens dans un Etat fédéral comme les Etats-Unis, mais est problématique dans le cas de l’Union européenne.
Il faut au contraire viser une unité du corps législatif européen, composé des parlementaires de chaque Etat membre, en charge de définir les règles juridiques et les modalités de l’action publique qui peuvent être tantôt applicables sur tout le territoire de l’Union tantôt à l’échelle des Etats. Bien entendu, il n’est pas réaliste de faire siéger tous les parlementaires nationaux au Parlement européen, l’idée serait plutôt qu’une partie des députés de chaque Etat siègent également au Parlement européen, un peu sur le modèle des conseillers municipaux dont certains siègent également au niveau de leur intercommunalité. Chaque pays conserverait, bien entendu, un nombre de représentants représentatif de sa population comme cela est actuellement prévu par les traités européens.
Un tel système présenterait un grand nombre d’avantages. Tout d’abord, il serait la garantie de la bonne application du principe de subsidiarité et mettrait fin au dualisme législatif et donc à la concurrence dans la répartition des compétences. Ensuite, il permettrait un meilleur contrôle démocratique de l’action du Parlement européen, qui est de plus en plus déterminante pour les citoyens européens sans qu’ils n’y prêtent une attention suffisante.
En effet, indépendamment de la qualité de ses membres et du travail qui y est effectué, force est de reconnaître que le parlement européen n’est aujourd’hui une institution démocratique qu’au sens formel du terme et pas dans les faits puisque son action n’entre pas en résonance avec les débats qui agitent les opinions publiques européennes. Le risque est donc grand que cette institution glisse du politique vers la technocratie (sans que ce mot ait ici la moindre connotation péjorative), en témoigne cette règle étrange qui veut que les deux grands partis se partagent la présidence de l’Assemblée, indépendamment des résultats des dernières élections.
L’autre avantage principal réside dans la suppression de ces élections de mi-mandat à haut risque que sont les élections européennes. En effet, les précédents scrutins nous ont montré que ces campagnes électorales intéressaient peu les citoyens, avec des taux de participation toujours plus bas et la tentation toujours plus forte d’un vote protestataire pour sanctionner l’exécutif sur sa politique intérieure. Ainsi, les élections européennes ne font pas véritablement avancer aujourd’hui le débat européen.
La solution proposée n’est toutefois pas sans inconvénients. Tout d’abord, cela exige une coordination à l’échelle européenne des calendriers parlements nationaux et du parlement européen pour permettre aux députés désignés d’assister aux différentes séances. Une telle exigence ne semble pas insurmontable, on pourrait également faire jouer un rôle plus important au suppléant d’un député appelé à siéger au parlement européen, celui-ci pouvant représenter celui-là au parlement national afin de mutualiser la charge de travail.
Une autre évolution souhaitable serait une harmonisation des durées de mandat et des calendriers des différentes élections législatives en Europe, afin d’éviter de modifier en permanence la composition du parlement européen et éventuellement de faire basculer plusieurs fois par mandat la majorité. Bien que souhaitable, une telle évolution n’est pas à strictement parler nécessaire, après tout il y a bien des élections partielles dans les parlements nationaux en cours de mandat sans que cela ne vienne trop perturber leur fonctionnement.
Enfin, il serait nécessaire de valoriser les députés siégeant dans deux parlements à la fois, avec un nombre de collaborateurs autorisés et une rémunération supérieurs à leurs collègues. Il est en effet important que les principaux ténors politiques des assemblées nationales soient intéressés par de telles fonctions.
Proposition 2: Créer un parlement économique de la zone euro
Les récentes crises économiques et financières ont permis à la zone euro de s’affirmer au sein de l’UE et d’apparaître de manière de plus en plus évidente comme l’avenir politique de l’Union. De nombreuses décisions ont été prises (souvent trop tardivement) pour renforcer la cohésion et la solidarité au sein de cette zone grâce à l’action des chefs d’Etat et de gouvernement.
Pour certains pays habitués à la prééminence de l’exécutif, une telle situation ne semble pas poser problème, la parole du Président engageant naturellement celle du pays. Il en va tout autrement des pays de culture parlementaire, en particulier l’Allemagne, qui ont besoin de l’assentiment formel de leur parlement pour pouvoir s’engager.
Pour nécessaire et efficace qu’il a pu être depuis le début de la crise, le fonctionnement exclusivement intergouvernemental montre aujourd’hui ses limites. Il est nécessaire que les décisions prises soient validées par une instance parlementaire représentant les pays de la zone euro.
En s’inspirant de la proposition précédente, l’idée serait de créer un parlement économique de la zone euro, composé de députés issus des différentes commissions des finances des parlements nationaux, en tenant bien évidemment compte du poids de chaque pays dans la répartition des sièges. De la même manière que les décisions concernant l’Union européenne nécessitent l’accord du Conseil des ministres européen et du Parlement européen, les décisions concernant spécifiquement la zone euro seraient alors prises conjointement par l’Eurogroupe (représentant les gouvernements) et par ce parlement économique de la zone euro.
Proposition 3: Rompre le lien direct qui existe entre le niveau communautaire et les régions
Ces dernières années, l’existence de l’Union européenne a donné des arguments à certaines forces politiques indépendantistes ou séparatistes dans divers pays européens (Belgique, Italie, Espagne, Royaume-Uni...). Cette «alliance objective» entre les échelons européens et régionaux est de nature à renforcer la méfiance des citoyens européens vis-à-vis de l’Union européenne, qui pourrait être rapidement perçue comme un facteur de dissolution des Etats nationaux.
Une telle dynamique doit être stoppée en refusant tout lien institutionnel direct entre le niveau communautaire et le niveau régional afin de ne pas court-circuiter les Etats. Dans ces conditions, il conviendrait de supprimer l’assemblée des régions de l’UE (dont peu de gens savent au passage à quoi elle sert véritablement et de réévaluer les politiques de fonds structurels européens qui sont conçus et souvent gérés à une maille régionale.
Proposition 4: Créer une élection pour désigner l’exécutif européen
Ayant proposé la suppression des élections législatives européennes, il convient de s’interroger sur les modalités de désignation de l’exécutif européen. Aujourd’hui, les deux têtes de l’exécutif européen, le Président du Conseil européen et le Président de la Commission européenne, sont nommés par le Conseil européen, qui rassemble les chefs d’Etat et de gouvernement. Ce mode de désignation conduit généralement les dirigeants politiques à sélectionner des candidats sans grand charisme qui ne leur fasse pas trop d’ombre.
Pour caricaturer, on pourrait dire que l’Union européenne est aujourd’hui dirigée par un aigle à deux têtes dont aucune ne dépasse! Le résultat tant à l’intérieur de l’Union européenne qu’à l’extérieur est assez désastreux, la remarque ironique d’Henry Kissinger reste plus que jamais d’actualité: «L’Europe, quel numéro de téléphone?»
Ce manque d’identification est d’autant plus déplorable que l’exécutif européen a surtout vocation à représenter l’Union européenne et à jouer un rôle de facilitateur entre les différents chefs d’Etat et de gouvernement.
Aussi, il serait pertinent de remplacer l’élection législative européenne par une élection des représentants de l’Union, au scrutin universel direct européen. Cela serait l’occasion de remplacer le couple président du Conseil / président de la Commission par un couple plus classique président de l’Union / vice-président de l’Union. Le haut représentant pour les affaires étrangères et le président de l’Eurogroupe pourraient également être désigné sur le ticket, de manière à pouvoir mêler plusieurs nationalités sur une même liste, ce qui semble absolument indispensable.
Avec une telle élection, Barack Obama, Joe Biden, John Kerry et Jacob Lew (actuel secrétaire d’Etat au Trésor) auraient des interlocuteurs tout désignés de l’autre côté de l’Atlantique même si le pouvoir décisionnaire de ces derniers serait bien entendu moindre. En effet, les organes décisionnels de l’Union européenne resteraient le Conseil européen, pour tout ce qui relève de l’impulsion politique, le Conseil des ministres européen et le Parlement européen, pour tout ce qui relève du pouvoir législatif, et la Commission, pour tout ce qui relève de l’initiative et de l’application des directives et règlements.
Une telle élection intéresserait à coup sûr davantage les citoyens européens, qui pourraient enfin associer des visages aux instances de l’Union européenne. Elle permettrait peut-être d’amorcer, à travers cette élection unique, une forme d’opinion publique européenne qui fait aujourd’hui cruellement défaut.
Conclusion
L’Europe ne se fera pas sans les nations européennes qui la composent et qui sont les résultantes de longues histoires politiques, sociales, économiques et culturelles qu’il faut valoriser plutôt que de chercher à effacer. En même temps il est chaque jour plus évident que dans la mondialisation les sorts de ces vieilles nations européennes sont plus que jamais liés. Les propositions qui sont faites ici visent à prendre acte de ce double constat et à donner un nouvel élan positif à l’UE en sortant par le haut de l’opposition stérile entre fédéralistes et souverainistes. C’est un projet de longue haleine, qui rebat de nombreuses cartes, mais dont il convient de poser dès aujourd’hui les jalons.
Vincent Le Biez
