Lors de son discours du Bourget, François Hollande a formulé l'idée d'inscrire la loi de 1905 sur la séparation de l'Eglise et de l'Etat dans la Constitution. On voit bien la portée politique et symbolique de cet engagement, qui vise à «sanctuariser» une grande loi de la République, mais aussi à satisfaire un électorat et s'inscrire dans une actualité médiatique. En effet, les questions de laïcité et de place des religions dans l'espace public sont revenues sur le devant de la scène médiatique.
Je souhaite ici m'appesantir davantage sur l'aspect technique de cette proposition, plus que sur son sens politique. Techniquement, l'opération va consister à rajouter un article (ou en compléter un déjà existant) dans le texte de la Constitution.
Quel texte mettre dans la Constitution?
L'ensemble de la loi de 1905 sera-t-il transposé? Jean Glavany a fourni une piste en évoquant les deux premiers articles de cette loi.
L'article 1 dispose que:
«La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l'intérêt de l'ordre public».
Et l'article 2 que:
«La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence, à partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, seront supprimées des budgets de l'Etat, des départements et des communes, toutes dépenses relatives à l'exercice des cultes. Pourront toutefois être inscrites auxdits budgets les dépenses relatives à des services d'aumônerie et destinées à assurer le libre exercice des cultes dans les établissements publics tels que lycées, collèges, écoles, hospices, asiles et prisons.»
Ils contiennent effectivement l'essence de la loi et ce sont ces formules, notamment l'article 1, que l'on pourrait retrouver. Mais le texte exact de ce qui sera inscrit dans la Constitution reste à définir.
Cette inscription est-elle réellement utile?
Des éléments pouvant servir de base à une protection constitutionnelle du principe de laïcité existent déjà dans le texte même de la Constitution. Son article 1 précise que «la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale» et un peu plus loin qu'«elle respecte toutes les croyances».
On a déjà vu le Conseil constitutionnel construire des cathédrales jurisprudentielles avec une base textuelle bien moindre. Certains articles de la Déclaration des droits de l'homme de 1789, notamment l'article 16, servent de supports à une foule de principes à valeur constitutionnels.
Si jamais le législateur voulait s'amuser à réviser la loi de 1905 afin d'en «violer l'esprit» et revenir sur le principe de laïcité, le Conseil constitutionnel aurait largement de quoi déclarer la nouvelle loi inconstitutionnelle. Il pourrait également ériger la laïcité au rang de Principe fondamental reconnu par les lois de la République, comme le Conseil d'Etat l'a déjà fait en 2001.
Halte à la logorrhée législative!
L'arsenal juridique et constitutionnel est largement suffisant pour protéger la loi de 1905 d'éventuelles atteintes à la laïcité que personne, au PS ou à l'UMP, ne semble avoir l'intention de porter.
On peut donc penser que cet engagement est de l'ordre du déclaratif, un gadget destiné à plaire à un électorat. Et c'est bien là qu'est le problème, car non seulement cette inscription n'est pas nécessaire au but officiellement attaché, mais elle pourrait avoir des effets pervers importants.
La première chose que j'ai envie de dire, c'est: halte à la logorrhée législative! La loi est de plus en plus bavarde, souvent pour ne rien dire. La frénésie législative s'est encore accélérée depuis 2007, pour atteindre un stade hallucinant, au point que même les éditeurs juridiques n'arrivent plus à suivre. Tous les ans, un quart des articles du Code général des impôts est modifié, et je ne vous parle pas des dispositions du code pénal sur la récidive...
De grâce, épargnons la Constitution! N'en faisons pas un outil de communication politique, ne la galvaudons pas comme nous avons galvaudé la loi. C'est d'ailleurs sans doute parce que la loi ne vaut plus rien en terme d'affichage symbolique, que comme les junkies, nous augmentons les doses...
Le Conseil constitutionnel seul maître du jeu
Changer la Constitution n'a rien d'anodin. C'est la norme suprême, et si elle est écrite par les politiques, une fois adoptée, elle échappe complètement aux politiques pour ce qui est de l'application et surtout de l'interprétation. C'est le Conseil constitutionnel qui est seul maître du jeu, et si on veut casser une interprétation du Conseil constitutionnel, il faut réviser la Constitution. Et parfois, ça ne marche même pas, le Conseil continuant comme avant, en s'asseyant sur la volonté du constituant.
Nous en avons un exemple avec une révision de l'article 45 de la Constitution concernant le droit d'amendement des parlementaires. Depuis 2005, le Conseil constitutionnel s'est mis à faire la chasse aux «cavaliers législatifs», c'est-à-dire aux amendements qui n'ont rien à voir avec l'objet du texte en discussion. Cela limitait les capacités d'initiative des parlementaires, qui ont décidé, lors de la révision de 2008, d'étendre le champ de la recevabilité aux amendements ayant un lien, même indirect, avec l'objet du texte.
Le Conseil constitutionnel n'a pas changé sa position d'un iota, et a rendu, en juillet dernier, une décision où il censure 28 articles sur les 65 que compte la loi de réforme de l'hôpital, uniquement sur cette base de l'absence de lien avec le texte en discussion.
Une majorité très hypothétique
L'inscription explicite de ce principe dans la Constitution va provoquer une crise immédiate en Alsace-Moselle, où le Concordat de 1801 est toujours en vigueur. L'Alsace et la Moselle, du fait de leur annexion par l'Allemagne entre 1871 et 1919, ont une législation spécifique à laquelle les Alsaciens-Mosellans tiennent énormément (et ils ont d'excellentes raisons). Ils pourraient voir cette remise en cause du Concordat comme une atteinte au principe même de la spécificité de leur droit local...
Voilà une réforme qui mériterait une très sérieuse étude d'impact, car elle peut amener à des effets inattendus, sur lesquels les politiques n'auraient plus prise. Je crains fort que François Hollande et ceux qui lui ont soufflé cette proposition ne se soient pas rendu compte qu'en élevant cette loi au niveau constitutionnel, ils figent les choses et se privent de quasiment tout droit de regard sur la manière dont ce principe sera appliqué par le Conseil constitutionnel.
De toute manière, toute réforme constitutionnelle implique d'avoir une majorité des trois cinquièmes au Congrès, soit 555 voix. La gauche ayant 177 sénateurs, il lui faudrait théoriquement 378 députés pour atteindre ce seuil. Cela veut dire une large victoire aux législatives. Même si quelques voix de droite pourraient éventuellement voter une telle réforme, ce n'est pas gagné pour autant.
Authueil
