Dans sa conférence de presse du lundi 27 juin, le président de la République, et derrière lui la majorité gouvernementale, ont tiré un bilan irénique du «grand emprunt».
«Jamais la France n’a fait un tel effort au service de l’investissement», a dit Nicolas Sarkozy. Un effort qui, selon Jean-François Copé, «va permettre à la France d’avoir un coup d’avance dans la mondialisation». Au-delà de cet exercice de communication gonflé aux stéroïdes, quelle est la réalité du «grand emprunt», dix-huit mois après son lancement? Quel bilan peut-on en tirer?
Le programme d’investissement d’avenir est une décision de principe essentielle, et la mesure la plus positive de la mandature Sarkozy. Une politique volontariste de réinvestissement est en effet la clé de l’avenir du pays.
Nous avons cessé d'investir dans l'avenir
Le déclin économique de la France est une réalité. 1980-2010: avec à peine 2% par an en moyenne, et en décélération régulière, la France et la zone euro sont la zone du monde où la croissance est la plus faible. Tous les autres territoires économiques du monde sont plus dynamiques: les pays émergents qui nous rattrapent, bien sûr (Chine, Inde, Brésil –près de 10% de croissance annuelle pour la Chine), mais aussi les pays en développement (l’Afrique tourne à 3% sur la période, avec un décollage cette dernière décennie) et les pays les plus avancés qui se détachent (les Etats-Unis avec 3% par an, les pays nordiques et la Corée du Sud à près de 4%, même le Japon en dépit de son vieillissement avancé).
L’explication? Nous avons cessé d’investir dans l’avenir. Face à la crise à mèche lente que nous traversons depuis trente ans (les Trente Piteuses), nous avons choisi de préserver le présent en sacrifiant l’avenir.
Notamment, la montée en puissance des contraintes de finances publiques a entraîné une asphyxie progressive des investissements publics. La part des investissements dans les dépenses publiques est passée de 12,5% à la fin des années 1970 à 7% aujourd’hui. Cela correspond à un déficit d’investissement public de plus de 50 milliards d’euros par an.
Dans le budget de l’Etat, la part des investissements civils est devenue minimale: environ 12 milliards sur 280, soit 4% du total –et les régions n’ont que partiellement pris le relais. Comme la moitié du budget est financée à crédit, le déficit public de l’Etat est consacré à plus de 90% aux dépenses de fonctionnement. Cela signifie que l’endettement public sert à prolonger l’illusion du présent, à soutenir artificiellement un peu plus longtemps le niveau de vie des générations actuelles, au détriment de la préparation de l’avenir. Les investissements des entreprises se sont aussi érodés.
Conséquence: la croissance potentielle du pays s’affaiblit, décennie après décennie, pour tomber aujourd’hui à moins de 1,5%.
Le très bon travail de la commission Juppé-Rocard
Réinvestir dans l’avenir est donc bien la priorité économique absolue de la France, sous peine de déclassement durable.
Face à ce diagnostic critique, la commission Juppé-Rocard a fait un travail remarquable et identifié les clés de notre redressement.
Le «grand emprunt» envisagé au départ par le président de la République, consistant à faire contribuer l’épargne des Français à l’effort de lutte contre la crise, était à côté du sujet. Le «programme d’investissement d’avenir», tel qu’il a été redéfini par la commission Juppé-Rocard, est en revanche la bonne réponse au déclin économique du pays.
La méthodologie retenue, une commission transpartisane pour arrêter les priorités, est par ailleurs la bonne: il s’agit d’investissements sur plusieurs décennies, ils engageront les gouvernements à venir au-delà des alternances politiques, il est donc légitime de tenter d’obtenir un consensus sur ces sujets.
Les préconisations de la commission Juppé-Rocard font à juste titre consensus.
Sur le fond, la commission a proposé 35 milliards d’euros d’investissement (il était déraisonnable de faire plus en un coup, sous peine de mettre en risque la signature de la France sur les marchés financiers), avec comme priorité politique d’«assurer la transition vers un nouveau modèle de développement».
Ce nouveau modèle possède deux moteurs: l’économie de la connaissance et l’économie verte. La commission propose des investissements «transversaux» (enseignement supérieur, recherche, innovation) et des investissements industriels dans les secteurs les plus innovants: les sciences du vivant (biomédical, innovations agricoles), les énergies décarbonées, la ville de demain, la mobilité du futur, la société numérique.
Sur les instruments, la commission propose un instrument nouveau pour gérer les financements: les fonds de dotation, qui conservent le capital des investissements, seuls les revenus annuels de la dotation servant au financement des projets d’investissement. On a reproché à l’Elysée un affichage artificiel: 35 milliards, alors que seuls les revenus sont mobilisables tous les ans, ce qui correspondrait à des crédits budgétaires d’investissement d’à peine plus de 1 milliard d’euros par an [1].
Certes, mais le fond de dotation présente un avantage important: une fois accordé, le capital ne peut plus être repris, les financements supplémentaires sont définitifs –contrairement à des crédits budgétaires, qui peuvent être supprimés d’une année sur l’autre [2].
La commission propose également une approche nouvelle pour la sélection des projets d’investissement: non plus une approche «pompidolienne», top down, où l’Etat sélectionne lui-même les projets, au risque de faire des erreurs majeures; mais une approche bottom up, où l’Etat se contente de flécher les financements vers des secteurs prioritaires, laissant à des appels d’offre, réalisés par des jurys internationaux, le soin de choisir les meilleurs projets.
Par exemple, la commission Juppé-Rocard a identifié les infrastructures de très haut débit comme une priorité d’avenir mais elle ne dit pas quelle technologie –la fibre optique, le satellite, le réseau hertzien dédié…– doit prévaloir. Elle a également jugé prioritaire le développement du «véhicule du futur», mais elle ne dit pas s’il faut choisir la voiture électrique contre la voiture hybride, et encore moins s’il faut opter pour la voiture électrique de Renault, face à d’autres constructeurs.
Les limites
Sur le principe, donc, le programme d’investissement d’avenir constitue une innovation clé pour la France. Mais, dix-huit mois après son lancement, les limites de la mise en œuvre du «grand emprunt» se font jour. Elles sont au nombre de trois.
Les engagements sont très en retard. Nicolas Sarkozy souligne que près de 20 milliards sur 35 auront été engagés d’ici fin 2011. Il n’y a pas lieu de s’en féliciter: que plus d’un tiers des fonds n’aient pas été engagés deux ans après le lancement du programme souligne surtout les lenteurs administratives du dispositif. La coordination interministérielle assurée par René Ricol ne donne pas vraiment satisfaction.
Surtout, les 20 milliards en question ont certes été levés sur les marchés, mais ils dorment pour l’essentiel sur le compte-courant du Trésor à la Banque de France. Quels financements ont atteint leurs destinataires finaux? Aucun en 2010, sans doute très peu fin 2011. Combien auront été décaissés par les destinataires finaux? Encore moins.
Ironie supplémentaire: le gouvernement a décidé d’assurer la neutralité du «grand emprunt» pour le budget de l’Etat. Cela signifie la charge des intérêts du «grand emprunt» est gagée par la suppression de crédits budgétaires. Cette suppression a bien été réalisée, dès 2010, pour un montant de 500 millions d’euros. Ces 500 millions ont abouti à l’annulation de crédits y compris au ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche, y compris sur des dépenses d’investissement.
Le financement de nombreux laboratoires du CNRS ont ainsi connu des baisses de financement (hors salaires) de plus de 10%… Et ce alors que les investissements du «grand emprunt» n’ont pas démarré. Pour le dire autrement: le «grand emprunt» a eu un effet négatif sur les investissements publics en 2010. Il sera sans doute à peine positif en 2011.
Il y a d’ailleurs un tour de passe-passe budgétaire dans cette opération. A partir du moment où pour l’essentiel seuls les revenus du capital sont utilisés pour financer des projets nouveaux, et qu’à l’inverse des crédits budgétaires sont annulés à hauteur des intérêts de la dette générés par le «grand emprunt», l’opération est financièrement neutre: on supprime en crédits budgétaires ce que l’on a apporté en financements «grand emprunt», il s’agit d’un redéploiement et non de financements nouveaux.
Second défaut de mise en œuvre: la sélection compétitive, bottom up, des projets n’est pas respectée. Beaucoup de «visiteurs du soir», à l’Elysée ou dans les ministères, obtiennent un accès direct aux financements du «grand emprunt», sans passer par la case sélection.
Les modalités de désignation des «laboratoires d’excellence», récemment dénoncées par Terra Nova, est un cas typique.
Le jury international a retenu 39 dossiers sur les 241 déposés, soit un taux de succès de 16% conforme à celui atteint dans un grand nombre de programmes de financement de la recherche au plus haut niveau dans le monde (type NSF ou ERC). Mais le ministère a décidé de contredire le jury et de retenir 100 laboratoires d’excellence. Près des deux-tiers des dossiers (61 sur 100) ont donc été retenus selon «la volonté du prince», 17 ayant même été sélectionnés alors qu’ils avaient été évalués par le jury comme présentant des «défauts sérieux de fond et/ou de forme»…
Au total, 40% des dossiers déposés ont été retenus, soit un saupoudrage généralisé correspondant à des logiques bien connues de clientélisme mandarinal, politique ou territorial.
Dernier défaut de mise en œuvre: la mainmise des «chasseurs de primes». Si l’on reprend l’exemple des laboratoires d’excellence, les dossiers présentés ont été montés dans la précipitation, dans une concertation minimale voire inexistante avec les chercheurs concernés. Principaux bénéficiaires de l’opération: les cabinets de conseil, qui savent mettre formellement en valeur les présentations mais sans apporter de valeur ajoutée sur le fond.
Quelles leçons retenir de cet exercice pour les politiques progressistes?
La principale est que le «programme d’investissement d’avenir» ne saurait se limiter à un fusil à un coup. La logique économique derrière ce programme one shot était que la grande crise de 2008 a détruit une partie du capital économique du pays, qu’il s’agissait de reconstituer dans le cadre d’un effort singulier.
Mais, on l’a vu, le sous-investissement français est chronique, depuis trente ans. On ne comble pas par un exercice unique de 35 milliards des déficits d’investissement qui atteignent désormais plus de 50 milliards par an. Les économistes Jacques Delpla et Charles Wyplosz ont chiffré à 400 milliards d’euros le retard d’investissement de la France accumulé sur le long terme.
Il manque 1 à 2 points de PIB (20 à 40 milliards d’euros), non pas sur un coup mais par an, pour raccrocher la France au peloton de tête des économies les plus développées. C’est pourquoi Terra Nova propose de mettre en place un programme d’investissement d’avenir annuel, avec un montant de l’ordre du «grand emprunt», autour de 30 milliards d’euros tous les ans.
Ces financements seraient gérés dans un programme budgétaire «investissement d’avenir», séparé des autres programmes ministériels. Ils seraient ainsi sanctuarisés, sortis de la négociation de la loi de finances et des arbitrages budgétaires annuels, et exclus de la régulation budgétaire menée par la direction du budget lors de l’exécution budgétaire (annulations et gels de crédits en cours d’année).
Leur attribution serait pilotée par un commissariat aux investissements d’avenir, selon les règles de sélection compétitive bottom up suggérées par la commission Juppé-Rocard.
Naturellement, la volonté de réinvestir se heurte à la situation des finances publiques du pays.
La France cumule en effet surendettement et sous-investissement. C’est donc à une réorientation budgétaire massive qu’elle doit procéder. La gestion classique des finances publiques (économies de gestion sur les politiques publiques avec la RGPP) ne suffira pas.
Il faudra faire des choix de politique publique: supprimer des dépenses d’hier pour pouvoir financer les investissements d’avenir. Le Canada, Israël, la Hongrie ont pu y parvenir avec succès ces dernières années. La France y parviendra-t-elle?
Olivier Ferrand
[1] Au taux actuel du marché, autour de 3%. Un arrêté ministériel du 15 juin 2010 a fixé au taux fictif de 3.41% la rémunération des financements du « grand emprunt » tant qu’ils sont hébergés sur le compte courant du Trésor, en attendant leur décaissement. Retourner à l'article
[2] Le fonds de dotation offre aussi un atout comptable important en ces temps de crise de la dette : comme ce mécanisme permet d’afficher un actif (le capital immobilisé au sein du fonds) en face de la dette, le principal de la dette n’entre pas dans le calcul de la dette publique. Retourner à l'article
