Cette semaine, 30 réfugiés syriens, d’abord partis en Jordanie, devaient arriver au Havre dans le cadre d'une «réinstallation». Une arrivée prévue «probablement pour le 28 janvier», selon le ministère des Affaires étrangères, «ces jours-ci» selon le ministère de l'Intérieur, peu enclin à confirmer cette information.
Ces prochains mois, d’autres les rejoindront sur le territoire français. François Hollande s’est engagé, le 16 octobre dernier, lors d’une rencontre avec le Commissaire des Nations unies pour les réfugiés Antonio Gutteres, à ce que 500 Syriens soient ainsi réinstallés.
La réinstallation est l'une des «solutions durables» prévues dans la convention de Genève relative au statut de réfugié. Il s’agit de transférer des réfugiés d’un pays à un autre: généralement de pays proches des zones de conflit, où les conditions de vie, souvent dans des camps, ne garantissent pas la sécurité, vers des pays plus riches, offrant un accueil de meilleure qualité.
Alors que le nombre de réfugiés syriens ne cesse de grimper —bientôt 2,5 millions selon le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR)—, l’immense majorité de ceux-ci (97%) s’installent au Liban, en Jordanie, en Turquie ou en Irak. Des pays qui voient pousser d’immenses camps de réfugiés. «A titre de comparaison, les 750.000 réfugiés syriens accueillis au Liban équivaudraient à une arrivée de 11 millions de personnes au Royaume-Uni», indique Philippa Candler, du bureau bruxellois du HCR.
Critères de vulnérabilité
Petit à petit, les Syriens déracinés se déplacent vers les pays occidentaux, mais dans une bien moindre mesure. Entre avril 2011 et décembre 2013, 70.786 d'entre eux ont demandé l’asile en Europe, dont 1.769 en France, la plupart choisissant de tenter leur chance en Allemagne ou en Suède. Il faut dire que le parcours pour venir demander l’asile sur le territoire de l’Union européenne est semé d’embûches: la frontière gréco-turque est particulièrement risquée pour des migrants qui risquent le refoulement, et parfois la mort.
Si les Etats ont participé à la levée de fonds initiée par les Nations unies pour venir en aide aux victimes du conflit syrien, à hauteur de 2,4 milliards d'euros à la mi-janvier, le HCR, comme certaines associations d'aide aux réfugiés, leur demande aujourd'hui de faire un peu plus que donner des fonds. D’abord en garantissant un accès à la protection internationale, puis en réinstallant 30.000 réfugiés pour soulager —un peu— les pays limitrophes de la Syrie.
Chaque année, des Etats proposent des «programmes de réinstallation» à quelques réfugiés triés sur le volet, d'abord par le HCR, puis sélectionnés par leurs propres autorités. La réinstallation est une pratique très répandue aux Etats-unis et au Canada, mais bien moins en Europe, à l’exception de certains pays comme la Suède.
Souvent, les personnes réinstallées sont censées l’être sur des critères de vulnérabilité. Femmes seules avec enfants, enfants non accompagnés, personnes handicapées ou ayant subi des tortures... A chaque fois, il s'agit d'une initiative volontaire de la part des Etats. Ces réfugiés viennent en plus de ceux qui arrivent spontanément.
«Les Etats choisissent "leurs" réfugiés»
Réinstaller des réfugiés n'est pas un acte anodin. Derrière ce geste se cachent des enjeux diplomatiques et d'intérêt national, comme le résume Francesco Maïani, professeur à l'Institut des hautes études en administration publique de Lausanne:
«Le fait de réinstaller est en règle générale laissé à la volonté de chaque pays, qui agit en fonction de ses capacités d'accueil, bien sûr, mais aussi de ses intérêts et de sa réputation internationale. La réinstallation devrait viser en priorité les réfugiés les plus vulnérables. Or, souvent, les Etats choisissent "leurs" réfugiés selon leurs propres critères, comme les qualifications professionnelles. Par ailleurs, le fait d'accepter des réfugiés dans le cadre d'une réinstallation peut être un moyen de durcir la politique envers les réfugiés qui arrivent spontanément sans payer un prix trop fort en termes de réputation.»
La réinstallation n'est pas exempte d'arrières-pensées. Il n'empêche, elle reste un acte de solidarité internationale.
Et pour l'instant, les Etats européens ne sont pas franchement à la hauteur. Amnesty International s'en est d'ailleurs donné à cœur joie dans une vidéo ironique et mordante, ambiance blockbuster, intitulée «Les Apathiques».
Deux réalités différentes
Mais soyons justes, tous les Etats n'ont pas été si apathiques que cela, à commencer par l'Allemagne. Le gouvernement d'Angela Merkel a promis de faire venir 10.000 réfugiés syriens. 1.000 autres devraient faire le déplacement dans le cadre de «parrainages individuels». Notons l'effort que fait la Suède, moins de 10 millions d'habitants, qui, en plus d'octroyer des titres de séjour permanents aux réfugiés syriens qui arrivent spontanément, propose 1.200 places de réinstallation.
Plus bas dans le classement viennent des pays qui ont promis 500 réinstallations, comme l'Autriche, la Finlande ou donc la France. Notons que l'Espagne a promis 140 places, tout comme le Danemark. La Belgique en propose 75. Quant à la Hongrie, elle en fournira 10.
Les Etats-Unis, premier pays de réinstallation au monde, pourraient réinstaller un grand nombre de réfugiés syriens vu qu'ils ne se fixent aucune limite chiffrée —en 2012, ils ont accueilli 50.097 réinstallés. La Suède, premier Etat européen, est quatrième du classement avec 2.044 personnes.
Ces promesses de «réinstallation» regroupent deux réalités différentes: la réinstallation pure et simple et l'«admission humanitaire», beaucoup pratiquée par exemple en Allemagne. Une procédure plus rapide qu'une réinstallation, qui implique souvent des partenariats associatifs, des déplacements des autorités des pays d'accueil vers le pays de départ des réfugiés, mais aussi moins avantageuse.
Les personnes réinstallées dans le cadre d'une admission humanitaire n'ont bien souvent qu'un titre de séjour temporaire. L'idée est bien celle d'un retour au pays d'origine en cas de fin de conflit. Mais pour Julia Zelvensak, de l'ONG ECRE, rien ne sert de finasser, «vu la situation vraiment dramatique en Syrie, peu importe la dénomination, du moment que les gens accèdent à des droits basiques et à une protection».
«Pas un sujet populaire»
Comment expliquer les différences d'engagement entre Etats? Il est clair que le HCR en attendait plus, notamment de grands pays, comme le Royaume-Uni par exemple qui, après avoir marqué son opposition à la réinstallation, a accepté de l’envisager sous la pression de la société civile.
«La réinstallation dépend de plusieurs facteurs comme la tradition humanitaire des pays, les ressources de la société civile, la présence et la mobilisation d'une communauté issue du pays d'origine. Mais avant tout, la réinstallation dépend d'une volonté politique», détaille Aspasia Papadopoulou, elle aussi de l'ONG Ecre. Et c'est bien là que le bât blesse:
«Politiquement, l'asile n'est pas un sujet populaire. Dans le contexte actuel, il n'est pas facile de dire qu'on va accueillir volontairement des gens quand le débat politique tend plutôt à un arrêt des flux migratoires.»
Du coup, les États préfèreraient mettre la main à la pâte en envoyant des fonds là-bas pour que les réfugiés restent en Turquie, au Liban ou ailleurs, plutôt qu'en les accueillant ici. Mais aux yeux du HCR, «l'aide financière et la réinstallation ne s'excluent pas». «Les Etats utilisent l'argument des transferts de fonds comme une excuse, estime Aspasia Papadopoulou. Accueillir quelques réfugiés en plus c'est faisable, c'est possible et pas tellement difficile et cela changera la vie de ces personnes.»
Modalités de transfert floues
En France, la réinstallation des 500 réfugiés syriens prend du temps. Les modalités du transfert restent floues. On sait qu'un préfet, Richard Didier, a été nommé pour organiser l'accueil de ces personnes; mais on ne sait pas à coup sûr si ces Syriens seront accueillis au titre de l'admission humanitaire ou de la réinstallation pure et simple. Probablement un peu des deux, glisse-t-on au ministère des Affaires étrangères, même si rien ne dit que les places ouvertes au titre de la réinstallation seront des places «supplémentaires».
Il est en effet fort possible que certains Syriens soient transférés dans le cadre du programme annuel de réinstallation français. «Ils prendraient donc la place d'autres nationalités», regrette Jean-François Dubost, responsable du programme droit des réfugiés et des migrants chez Amnesty International.
Quant à la sélection des réfugiés réinstallés, là aussi, c'est le flou qui domine. L'Office français de protection des réfugiés et apatrides devrait participer à des missions en Jordanie ou au Liban, mais au sein même de la direction de l'OFPRA, on concède «ne pas vraiment savoir ce qui est attendu [d'eux]», renvoyant la balle vers le ministère de l'Intérieur.
«500 personnes, ce n'est rien du tout»
Quoi qu'il en soit, pour certaines associations, la promesse française est bien timorée et la mise en application est plutôt lente. Jean-François Dubost déplore une «frilosité»:
«500 personnes, ce n'est rien du tout, surtout lorsqu'on pense au rôle que la France a voulu jouer en Syrie.»
Le ministère des Affaires étrangères, lui, défend une autre perspective:
«La France est un des pays qui accueille le plus de réfugiés au monde, notre politique pour obtenir le statut est relativement généreuse. Dans le cadre de la Syrie nous faisons un effort supplémentaire.»
Amnesty International jette par ailleurs un regard critique sur l'ensemble de l'Union européenne, qui «rappelle toujours que la réinstallation relève uniquement des Etats membres. Dans le cadre de cette crise, nous attendions un signal fort des institutions, un message politique clair pour encourager à réinstaller, mais il n'y en a pas eu.»
Cédric Vallet
