Silent enim leges inter arma, disaient les Romains (et plus précisément Cicéron dans Pro Milone): en temps de guerre, la loi se tait. Mais notre époque est celle du bavardage. Au lieu de se taire, nos lois parlent abondamment de guerre. Pourtant nous ne nous embarrassons pas tellement de la loi en la matière –comme l’intervention américaine qui se prépare en Syrie s’apprête à nous le démontrer.
Des articles de presse rapportent que le président Obama a demandé à ses spécialistes du droit de lui fournir une justification légale à une attaque militaire en Syrie et des officiels anonymes ont cité en vrac la Convention de Genève, la Convention sur les armes chimiques, le précédent du Kosovo et la soi-disant doctrine de la «Responsabilité de protéger». Ils n’ont évidemment pas cité la Charte des Nations Unies, qui interdit purement et simplement toute intervention militaire sans l’aval du Conseil de sécurité, que les Etats-Unis ne peuvent obtenir en raison de l’opposition de la Russie et de la Chine.
Une violation de la Convention de Genève
La convention de Genève (que la Syrie a ratifiée) et la Convention sur les armes chimiques de 1993 (que la Syrie n’a pas ratifiée) interdisent l’usage des armes chimiques sans pour autant autoriser des pays à attaquer d’autres pays qui violeraient ces traités. Les Etats-Unis n’ont pas plus d’autorité pour attaquer la Syrie pour la violation de ces traités qu’ils n’en ont pour bombarder l’Europe pour favoriser, sur le plan des importations, les producteurs de bananes des Caraïbes en violation des traités internationaux de commerce.
A une certaine époque, les pays étaient autorisés à faire usage de la force contre les pays qui violaient ces traités, mais seulement si ces pays avaient attaqué les premiers –et la Syrie n’a pas utilisé d’armes chimiques contre les Etats-Unis–, une règle qui, de toutes les manières, a été rendue caduque par la Charte des Nations unies.
Le précédent du Kosovo fait référence à l’intervention de 1999 en Serbie, lancée pour mettre un terme à une campagne de nettoyage ethnique à l’encontre des habitants de cette région de la Serbie. Les Etats-Unis n’étaient alors pas parvenus à obtenir l’aval du Conseil de sécurité de l’ONU, mais attaquèrent quand même. Il serait étrange d’invoquer le précédent du Kosovo, cette affaire ayant été largement considérée par la communauté internationale comme une attaque illégale, tant à l’époque que depuis.
Des lois dépassées?
Mais la plupart des gens, et au moins les Occidentaux, considéraient que l’intervention au Kosovo était justifiée d’un point de vue moral car elle avait mis un terme à un massacre, et des efforts furent entrepris pour s’extraire de la règle édictée par l’Onu et faire en sorte qu’une «intervention humanitaire» soit considérée comme légale quand bien même elle n’avait pas été approuvée par le Conseil de sécurité.
Ces efforts échouèrent parce que les principaux acteurs considéraient qu’il risquait d’être trop facile pour des pays d’en attaquer d’autres pour des raisons bien différentes, en utilisant l’intervention humanitaire comme prétexte: en règle générale, les conditions humanitaires sont déplorables dans presque tous les pays que quelqu’un souhaite envahir.
En lieu et place, une conférence internationale s’attela à un compromis en affirmant que tous les pays avaient la «Responsabilité de protéger» leurs propres citoyens et les citoyens des autres pays. Mais cette idée ne s’est jamais convertie dans un traité et ne constitue donc pas une loi.
Le parti pris le plus honnête consisterait à admettre que la loi internationale sur l’usage de la force est caduque, comme l’a évoqué le professeur Michael Glennon. Presque toutes les grandes puissances ont violé cette loi à un moment ou à un autre, même les si angéliques nations européennes qui ont participé à l’intervention au Kosovo.
Les Etats-Unis se sont à de nombreuses reprises assis sur les règles de l’Onu –Viêtnam, Grenade, Panama, Kosovo, seconde guerre d’Irak, et même guerre de 2011 en Libye, où ils avaient obtenu l’autorisation de mettre un terme aux massacres de civils mais violèrent les termes de la résolution en s’assurant d’un changement de régime. Si le gouvernement des Etats-Unis ne souhaite pas abolir les lois de l’Onu, c’est qu’il entend que les autres pays les respectent.
Le Congrès contourné
Sur le plan intérieur, la situation n’est pas plus réjouissante. La Constitution américaine donne en effet au Congrès, et pas à l’exécutif, le pouvoir de déclarer la guerre et, au moment où j’écris ces lignes, l’administration risque bien de ne pas demander son avis au Congrès, qui a toutes les chances de répondre non.
Il s’agirait d’une répétition de ce qui s’est passé avec la Libye, intervention décidée sans l’accord du Congrès. Pour éviter de donner l’impression que le président peut mener une guerre quand cela lui chante ou presque, et en violation claire des intentions des Pères fondateurs de la Constitution américaine, le pouvoir exécutif a inventé toute une série de limites bidons aux actions militaires décidées par lui.
A un moment donné, la théorie voulait que l’exécutif soit en mesure d’envoyer des forces militaires partout dans le monde afin de répondre à sa responsabilité de protéger les Américains ou les biens des Américains, une théorie qui fut utilisée pour justifier l’usage de la force sans autorisation du Congrès en Somalie en 1992-1993. On pourrait légitimement se demander en quoi une telle théorie pourrait avoir des limites et se poser cette simple question: «Dans quel pays n’y a-t-il aucun Américain ou bien américain devant être protégé?» (Pas de chance, la réponse est: en Syrie.)
Personne n’ose affirmer que le gouvernement syrien présente une menace à l’encontre des Américains ou de biens américains et l’administration Obama ne pourra donc s’appuyer sur cette théorie, et ne semble pas encline à le faire. Mais le pouvoir exécutif affirme aussi disposer de l’autorité pour faire usage de la force afin de protéger les «intérêts nationaux» étasuniens et il n’est pas difficile d’en trouver dans le cas d’espèce.
Ironiquement, un avis du Département de la justice sur la Libye identifiait «le maintien de la crédibilité du Conseil de sécurité des Nations unies et l’efficacité de ses actions pour promouvoir la pais et la justice dans le monde» comme un des intérêts nationaux justifiant l’intervention militaire sans l’accord du Congrès. N’espérez pas voir ressortir cet argument à propos de la Syrie.
L’autre intérêt national était de favoriser la stabilité régionale –un argument qui ne conviendrait pas non plus ici, car personne ne semble penser que balancer des missiles de croisière sur le sol syrien permettra de favoriser la stabilité de la région. Il est probable que le gouvernement va nous expliquer que réside un intérêt national (jusqu’ici inconnu) dans le fait d’empêcher l’usage d’armes chimiques et dans le fait de protéger des civils de massacres. Avec des «intérêts nationaux» aussi extensibles, il est clair que le président des Etats-Unis sera toujours en mesure de trouver un intérêt national justifiant une intervention militaire et qu’il n’existe de fait aucun moyen constitutionnel pour l’empêcher d’user de son pouvoir pour initier une telle intervention.
Quand Obama ignore la loi
En 1973, le Congrès a bien tenté de contrôler l’exécutif en votant la War Powers Resolution, qui peut être lue comme une autorisation implicite de l’usage des troupes tant que le président en rend compte devant le Congrès et replie les forces déployées dans les 60 jours, sauf à ce que le Congrès donne une autorisation de prolonger l’intervention dans l’intervalle. [Cette loi avait été votée pour éviter que les Etats-Unis se retrouvent embourbés dans un nouveau Viet-Nam, sans guère d’effet, comme on le voit, NdT.]
En 2011, le président Obama ignora un avis du Département de la Justice lui précisant qu’il devait mettre un terme à l’usage de la force en Libye et s’appuya sur un autre document rédigé par Robert Bauer, avocat de la Maison Blanche, et par le conseiller juridique du Département d’Etat Harold Koh, qui faisaient valoir que les bombardements et les morts de Libye ne s’apparentaient pas à des «hostilités» et ne pouvaient donc tomber sous le coup de la War Powers Resolution prévoyant le retrait sous soixante jours. Autre indication de la haute estime que porte l’administration Obama au Congrès: au début de ce mois, l’administration a refusé de considérer le coup d’Etat en Egypte comme un coup d’Etat, afin de passer outre un dispositif prévoyant la suspension de toute aide financière à un pays dans lequel un coup d’Etat renverse un dirigeant démocratiquement élu.
On peut être cynique ou réaliste. Je préfère la deuxième option. Les Romains avaient raison: il n’est pas réaliste d’imposer des contraintes légales à des puissances belligérantes.
La loi fonctionne en s’appuyant sur des règles prospectives susceptibles de s’appliquer à toute une série de situations factuelles prévisibles. Les relations internationales et les questions de sécurité nationale sont des domaines trop mouvants et trop imprévisibles pour être régis par une suite de propositions légales exigeant un accord général avant le début d’un conflit. Les lois qui gouvernement la guerre tendant à nous rassurer, mais elles n’ont rien de sécurisant.
S’il est donc plus que tentant de dénoncer l’hypocrisie du président des Etats-Unis et de ses conseillers juridiques, et quand bien même on peut s’interroger sur le bien fondé d’une intervention en Syrie, il convient surtout d’espérer que lorsqu’ils invoqueront la loi, ils ne croiront pas un traître mot de ce qu’ils diront.
Eric Posner
Traduit par Antoine Bourguilleau
