Très attendu, le rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, dirigée par l’ancien Premier ministre Lionel Jospin, a été remis au président de la République vendredi 9 novembre.
Si la mesure la plus commentée concerne la fin du cumul des mandats pour les ministres et les parlementaires, d’autres propositions, conformément à sa lettre de mission, concernent le déroulement de l’élection présidentielle, six mois après la dernière en date et cinquante ans, quasiment jour pour jour, après son instauration par la loi constitutionnelle du 6 novembre 1962, approuvée par référendum une semaine plus tôt.
Dans une opinion séparée publiée en annexe du rapport, le professeur de droit Dominique Rousseau, membre de la commission, déplore que celle-ci ait préféré «l'opérationnalité immédiate» à «l'audace réformatrice», notamment en ce qui concerne le Parlement, le Conseil constitutionnel ou l'indépendance de la justice et des médias.
Prenons-le au mot sur un autre sujet et listons la façon dont la commission aurait pu aller plus loin sur le scrutin suprême de la démocratie française – ce «moment privilégié de mobilisation citoyenne», selon elle, qui provoque tous les cinq ans des polémiques qui s'évanouissent aussitôt après le scrutin, pour ressurgir cinq ans plus tard «à une date où il est trop tard pour changer les règles du jeu».
Examen de neuf idées ou groupes d'idées, qui ne forment pas nécessairement un tout cohérent (la dernière annule même les huit précédentes!) mais dessinent une boîte à outils de réformes possibles, une sorte de concours Lépine de la présidentielle.
1. Et si on simplifiait le calendrier électoral?
Ce que propose le rapport Jospin: avancer à mars-avril la tenue de l’élection présidentielle et des élections législatives et réduire le délai entre ces deux scrutins d'une ou deux semaines.
La première proposition, qui avait déjà été faite par la commission Vedel en 1993, permettra, selon la commission Jospin, au nouveau gouvernement de se mettre plus vite au travail, mais remédierait aussi en partie à un problème qui se pose depuis la mort de George Pompidou en 1974: la France tient sa présidentielle dans un calendrier mité de jours fériés et de ponts, ce qui peut avoir un impact sur la participation, même si celle-ci reste importante.
En revanche, la commission ne se prononce pas sur l'idée d'un «couplage» de la présidentielle et des législatives: rien d'étonnant puisque sa lettre de mission lui imposait de réfléchir «sur le calendrier des élections législatives qui suivent l’élection présidentielle».
Selon ses partisans (on en trouve à l'Assemblée nationale aussi bien qu'au Sénat), l'idée du couplage aurait pourtant l'intérêt de maintenir la participation pour l'élection des députés, généralement en baisse d'une quinzaine de points en un mois, et de renforcer le pluralisme, en supprimant l'effet d'entraînement qu'a la présidentielle sur les législatives.
2. Et si on permettait plusieurs modes de sélection des candidats?
Ce que propose le rapport Jospin: substituer à la règle des 500 signatures un parrainage citoyen des candidats par au moins 150.000 personnes.
La question des 500 signatures fait partie des marronniers des campagnes présidentielles. En 2007, déjà, le comité Balladur, chargé par Nicolas Sarkozy de réfléchir à une réforme de la Constitution, avait estimé que le système actuel avait «vécu» et entraînait «de véritables campagnes de démarchage, dont le moins que l’on puisse dire est qu’elles ternissent l’image de la démocratie».
Il proposait donc de confier la sélection des candidats à un collège d'élus élargi s'exprimant à bulletins secrets. Il évoquait également, sans la retenir, la solution d'un parrainage citoyen, qu'a donc gardée de son côté la commission Jospin avec un seuil assez bas: 150.000 signatures (en septembre dernier, un seuil deux fois plus grand avait été évoqué à l'Assemblée)
En revanche, la commission Jospin ne retient pas l'idée d'une solution mixte, qui permettrait d'épargner la perte de temps que représenterait la collecte des 150.000 parrainages pour des partis dont la représentativité est prouvée: celle, par exemple, de qualifier d'office ceux ayant recueilli un certain score aux précédentes législatives —5%, suggérait l'an dernier le sénateur centriste Jean-Louis Masson (ce qui qualifierait directement cinq partis pour la présidentielle 2017); 2%, évoque la commission quand elle mentionne cette solution (ce qui qualifierait six partis), avant de finalement l'écarter.
3. Et si on radicalisait les règles de financement?
Ce que propose le rapport Jospin: rendre les modalités de calcul du remboursement public davantage proportionnelles au score, pour éviter qu'un candidat qui recueille 4,99% soit remboursé de 4,75% de ses frais et un candidat qui recueille 5% de dix fois plus.
En revanche, la commission ne reprend pas des propositions plus radicales qui circulent dans ce domaine. Les premières ont été effectuées par François Bayrou lors de la dernière présidentielle: remboursement intégral des dépenses de campagne pour les candidats dépassant les 5%, plafonnement sévère des dépenses à 10 millions d'euros (contre 16,8 à 22,5 millions actuellement, montant que le rapport juge approprié) et interdiction des dons de particuliers.
Les secondes s'inscrivent dans le cadre d'un débat ouvert indirectement par l'affaire Karachi: faut-il destituer un président de la République qui aurait violé les règles sur le financement des campagnes? Au printemps dernier, lors de l'examen d'un texte sur le remboursement des dépenses, le Sénat (de gauche) avait introduit une disposition permettant au Parlement, en cas de rejet du compte du candidat élu, «d'apprécier si les motifs du rejet renvoient à des actes constituant un manquement manifestement incompatible avec l'exercice du mandat de président de la République», mais celle-ci avait été retoquée par l'Assemblée (alors à droite).
4. Et si on simplifiait les règles sur le temps de parole?
Ce que préconise le rapport Jospin: substituer la règle de l'équité à celle de l’égalité pour les temps de parole des candidats pendant la période «intermédiaire», c'est à dire celle qui commence avec la publication des candidatures validées et se termine deux semaines avant l'élection, date à laquelle les médias doivent respecter l'égalité du temps de parole et d'antenne, c'est à dire passer les candidats dans des conditions de programmation «comparables».
Ici, la commission Jospin a adopté une position mixte, qui ne satisfera ni les tenants du tout-équité, ni ceux du tout-égalité. Les premiers se sont par exemple exprimés par la voix du think tank Terra Nova, qui a proposé en 2011 la généralisation de la règle de l'équité. On se souvient également de la critique de Nicolas Sarkozy sur France 2 entre les deux tours de la présidentielle, qui s'était plaint que «M. Cheminade» ait eu le même temps de parole que lui juste avant le premier tour.
Les seconds estiment que la règle d'équité pendant la période intermédiaire n'est pas assez protectrice des petits candidats, et réclament l'égalité stricte dès que le Conseil constitutionnel a publié la liste de ceux-ci. «Une demi-heure d'antenne à la télévision au journal télévisé de 20 heures ne correspond pas du tout à une demi-heure d'antenne à 3 heures du matin», écrivait ainsi le sénateur Jean-Louis Masson dans l’exposé des motifs de sa proposition de loi «visant à instaurer une égalité stricte entre candidats», déposée cet été.
5. Et si on encadrait davantage les sondages?
Ce que propose le rapport Jospin: rien.
Les sondages, et le travail de la commission chargée de les contrôler, ne sont mentionnés que trois fois en 130 pages (au sujet de la divulgation d'estimations des résultats avant 20 heures), alors qu'ils occupent de plus en plus importance dans le débat politique: dans son dernier rapport annuel, la Commission des sondages note d'ailleurs un net accroissement des sondages entre le scrutin 2007 (293) et 2012 (409). Avec, à la clef, des polémiques récurrentes: on se souvient par exemple du sondage donnant Marine Le Pen en tête du premier tour début 2011 ou des débats sur les échantillons des sondages des primaires socialistes et écologistes.
Une proposition de loi bipartisane sénatoriale avait été examinée l'an dernier, prévoyant notamment l'interdiction de rémunération des sondages politiques, l'obligation de publication des marges d'erreur, l'interdiction de publication de sondages de second tour ne reflétant pas les résultats du premier ou encore la possibilité pour la commission de publier des remarques en même temps que le sondage. Adoptée au Sénat, elle a ensuite été enterrée à l'Assemblée.
6. Et si on changeait le mode de scrutin?
Ce que propose le rapport Jospin: rien. S'il prône l'instauration d'une dose de proportionnelle de 10% aux législatives, il est muet sur celui de la présidentielle —ce qui n'est pas surprenant, étant donné qu'il est beaucoup plus compliqué à réformer.
En mai dernier, après la présidentielle, nous évoquions néanmoins plusieurs pistes: le vote alternatif (on classe les candidats), le vote par approbation (on vote pour les candidats qu'on approuve), le vote par note ou encore le jugement majoritaire (on attribue une note ou un qualificatif aux candidats). Des formules souvent compliquées, mais qui auraient permis par exemple à Lionel Jospin (tiens!) de ne pas être éliminé en 2002 par Jean-Marie Le Pen, qu'il aurait probablement écrasé au second tour.
Des variations plus basiques, mais pas moins brutales, sont aussi possibles sur le système actuel: autoriser le maintien de plus de deux candidats au second tour ou faire le scrutin à un seul tour. «Que le meilleur gagne! Cela conduirait nécessairement à l’absorption des formations politiques marginales ou moyennement représentatives», écrivait le constitutionnaliste Pascal Jan sur Slate en mai dernier. «Effet pervers: le président élu n’aura pas 50% des voix. Mais cela évite les chantages dans l’entre-deux-tours», ajoute-t-il aujourd'hui.
7. Et si on reconnaissait le vote blanc?
Ce que propose le rapport Jospin: rien.
Vous savez qu'à la dernière présidentielle, François Hollande l'a emporté par 48,63% des voix, contre 45,55% à Nicolas Sarkozy? C'est du moins ce qu'on pourrait lire si la loi permettait la reconnaissance du vote blanc (qui à l’heure actuelle n’est pas distingué du vote nul, avec qui il formait 5,82% des bulletins le 6 mai) et imposait de le prendre en compte dans le calcul des résultats. Ce qui, pour la présidentielle, nécessiterait une réforme de la Constitution puisque son article 7 précise que «le Président est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés».
Lors du dernier quinquennat, de nombreuses propositions de loi en faveur de la reconnaissance du vote blanc avaient été déposées. La plus radicale proposait même que le scrutin soit annulé si les votes blancs atteignent 30% des bulletins.
8. Et si on revenait sur le quinquennat?
Ce que propose le rapport Jospin: rien, mais ce genre de proposition ne rentrait clairement pas dans sa lettre de mission.
Approuvé par référendum le 24 septembre 2000 (le Premier ministre était alors un certain... Lionel Jospin), le quinquennat est notamment critiqué pour le coup d'accélérateur qu'il aurait donné à la vie politique française, rendue frénétique par le rapprochement des échéances.
«J’étais opposé au quinquennat parce que je pense qu’à partir du moment où l’Assemblée et le président sont élus au suffrage universel direct, c’est mieux que leur durée de mandat ne soit pas la même», nous expliquait avant la remise du rapport le député Front de gauche Marc Dolez. «Au lieu de jouer le rôle d'arbitre et d'autorité morale supérieure, le président de la République est ramené à une fonction de “super Premier Ministre”», notait aussi Jean-Louis Masson qui, en 2006, a présenté une proposition de loi ramenant la durée du mandat présidentiel à sept ans non immédiatement renouvelable.
Et comme tous les goûts sont dans la nature, on pourrait aussi adopter le sexennat...
9. Et si on supprimait l’élection présidentielle au suffrage universel direct?
Ce que propose le rapport Jospin: rien. Mais en même temps, vous vous voyez venir dire à celui qui vous a envoyé en mission que vous voulez supprimer ce qui lui a permis d'arriver là?
«À titre personnel, je pense qu’il faudrait revenir sur le principe même de l’élection du président de la République au suffrage universel – même si cela semble aujourd’hui peu réaliste», expliquait fin septembre en commission des lois le député EELV Paul Molac.
«Pour moi c’est le principe même de l’élection présidentielle qui est vicié, admet Marc Dolez quand on lui demande si des accommodements à la marge de la présidentielle trouveraient grâce à ses yeux. Moi, à titre personnel, je suis pour une réforme radicale: c’est la suppression de l’élection présidentielle au suffrage universel direct.»
Et le député ne manque pas d’arguments:
«Modifier l’élection du président allait modifier en 1962 de fond en comble la vie politique, avec la présidentialisation et la personnalisation du régime, qui n’allait que s’amplifier. Pour couronner le tout, on a réduit le mandat de sept à cinq ans, et les députés sont élus dans la foulée de l’élection présidentielle. Et on a inventé les primaires, avec une américanisation de la présidentielle qui domine absolument tout.»
«L’idée surprendra peut-être, puisque le débat, sur le sujet, n’existe tout simplement pas –ni dans les milieux politiques, ni dans la sphère médiatique, ni même dans le monde académique», remarquaient pour leur part Pierre Brunet et Arnaud Le Pillouer dans un article de La Vie des idées en mars dernier. Et les auteurs de contredire l’idée selon laquelle toucher à la présidentielle serait interdit, car elle seule intéresse les Français:
«A prendre comme seul indice de sa popularité le taux de participation à cette élection, on néglige le taux de déception qu’elle engendre, tant la personnalisation et la dramaturgie excessives à laquelle cette élection conduit inéluctablement nourrissent le mythe de l’homme providentiel.»
«Aussi, poursuivent les auteurs, l’élection du président au suffrage universel direct est-elle nocive pour la santé politique»: elle repose sur l’idée qu’un homme (ou une femme) peut venir à bout de tous les problèmes, et sa dramaturgie contribue au désintérêt des Français pour d’autres élections moins spectaculaires.
Jean-Laurent Cassely et Jean-Marie Pottier
