Vendredi 15 juin, un mois jour pour jour après la passation des pouvoirs avec François Hollande, Nicolas Sarkozy a perdu son immunité présidentielle, un de ses derniers attributs élyséens. Mardi 19 juin, il a en revanche étrenné un de ses attributs post-présidentiels, son siège de membre de droit du Conseil constitutionnel, à l’occasion de l’examen de deux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC).
Une fois qu’ils ont quitté l’Elysée, les anciens chefs de l’Etat conservent de nombreux avantages. Ils touchent une pension de 5.250 euros bruts par mois, équivalant à celle d’un ancien conseiller d’Etat, à laquelle peuvent venir s’ajouter 13.000 euros d'indemnité en tant que membre du Conseil constitutionnel et les retraites de leurs précédents mandats. Ainsi, Jacques Chirac et Valéry Giscard d’Estaing touchent environ 30.000 euros par mois depuis qu’ils ont quitté l’Elysée et Nicolas Sarkozy 22.150 euros.
Mais ce n’est pas tout. Grâce à une lettre envoyée en 1985 par Laurent Fabius à François Mitterrand (dont il était alors Premier ministre), ils jouissent de nombreux avantages en nature. Logement de fonction, protection rapprochée, personnel rémunéré par l’Etat, voyages aériens et ferroviaires gratuits… Les généreux moyens mis à leur disposition par la République proviennent de cette missive (non publiée au Journal officiel) et n’ont donc pas été avalisés par les parlementaires.
La fragilité juridique de ces rétributions est d’autant plus dérangeante qu’elle coûte au contribuable environ 1,5 millions d’euros par an et par tête de pipe selon René Dosière, député de l’Aisne réputé pour sa lutte contre les dépenses inutiles de l’Etat.
Quant à la possibilité qui leur est offerte de siéger à vie au Conseil constitutionnel, elle est dénoncée par l‘ensemble des constitutionnalistes. Dans son rapport rendu en 2007 à Nicolas Sarkozy, Edouard Balladur proposait de revenir sur cet avantage, «exception française de trop» pour Robert Badinter, ancien président du l’institution.
François Hollande s’est engagé à réformer le statut pénal du chef de l’Etat et à revenir sur la présence des anciens présidents au Conseil constitutionnel. Qu’il ne s’arrête pas en si bon chemin. Il serait opportun que nos législateurs en profitent pour définir clairement le statut des anciens chefs de l’Etat ainsi que les avantages dont ils bénéficient. Pour les aider, Slate propose trois possibilités de statut et sixpistes de réforme.
Trois statuts possibles
1. La première solution serait de faire des anciens chefs d’Etat des citoyens ordinaires. Ils relèveraient du droit commun une fois leur mandat arrivé à échéance. Ils disposeraient seulement de leur retraite de 5.250 euros bruts mensuels, qui viendrait compléter d’autres revenus liées à leurs mandats électifs passés mais qu'ils ne pourraient toucher que s'ils n'exerçaient pas d'autre activité dans le privé.
C’est par exemple le cas en Autriche, où «le président de la République, ou plus exactement le président fédéral, redevient un citoyen ordinaire. Il a droit à une rémunération d'un montant de 80% de son traitement en cours de mandat (314.872 euros bruts par an) et à condition de ne pas exercer une autre activité rémunérée. Il n'a pas de bureau ou de collaborateurs ni de voiture de fonction», explique Otto Pfersmann, professeur de droit à l’université Paris-I.
Néanmoins, le président fédéral autrichien à des prérogatives bien plus limités que le nôtre. De plus, la culture politique française, qui élève nos présidents au rang de monarques, rend ce scénario peu probable. Notre République est empreinte par «l’ombre portée de la monarchie française. Le roi reste le roi, même déchu», résume Jean Pierre Dubois, professeur de droit constitutionnel à Paris-XI.
2. Les anciens présidents, qui occupent actuellement le cinquième rang protocolaire, pourraient garder leur statut honorifique et certains avantages, sans disposer de poste à vie. En effet, ils continuent à jouer un rôle politique plus ou moins actif à l’échelle nationale et internationale, et le respect dû à l’homme ayant occupé les plus hautes fonctions étatiques justifierait la mise à disposition de certains avantages.
Il serait néanmoins bienvenu de les revoir à la baisse en réduisant le nombre de collaborateurs auquel ils peuvent prétendre, en plafonnant le loyer de leurs bureaux et en encadrant les conditions de prise en charge par le contribuable de leurs déplacements (les déplacements personnels et familiaux ne seraient pas pris en charge).
3. La dernière option serait d’offrir aux anciens présidents un poste dont les rôles et les avantages sont clairement définis: ils pourraient être nommés sénateurs à vie, comme c’est le cas en Italie. S’ils acceptaient ce mandat, ils se verraient allouer, en plus du salaire lié à la fonction, la somme de 6.037,23 euros nets mensuels pour couvrir leur frais de mandat et bénéficieraient d’une enveloppe de 7.548,10 euros bruts mensuels pour rémunérer leurs assistants ainsi que d’un bureau au palais du Luxembourg.
Leurs frais de déplacement seraient également pris en charge dans le cadre de leurs fonctions. Aucun logement de fonction ne serait prévu mais ils pourraient prétendre à une aide au logement, ainsi qu’aux autres avantages liés à la fonction de sénateur.
Le sénateur UMP Patrice Gélard avait d’ailleurs proposé cette reconversion pour les anciens présidents. A l’époque, il avait été accusé de vouloir protéger juridiquement Jacques Chirac en lui assurant l’immunité parlementaire. «L’immunité parlementaire fait juste obstacle aux mesures privatives de liberté, mais pas aux poursuites. Certes, le Sénat peut suspendre les poursuites, mais il faut l’assumer. Il faut avancer des justifications car le vote se tient en séance publique», nuance Pierre-Oliver Caille, maître de conférences en droit public à la Sorbonne.
Donner ce statut et les avantages qui y sont liés à nos anciens présidents éviterait de les voir finir leurs jours dans la misère et leur permettrait de pouvoir continuer à se faire entendre sur la scène politique.
Six propositions de réforme
1. Le statut pénal. L'article 67 de la Constitution prévoit actuellement que le président est pénalement irresponsable pour les actes accomplis «en cette qualité», y compris après la fin de son mandat.
Cette notion d'«acte public» est interprétée de manière extensive par certains (tout ce qui se passe pendant le mandat). Mais d'autres préfèrent distinguer, au sein des actes accomplis pendant le mandat, entre ceux qui relèvent de la fonction présidentielle et ceux qui s'en détachent.
«Il y a deux solutions. Soit le président est irresponsable pour tout ce qui se passe pendant la durée du mandat. Soit on vérifie d'abord que l'acte en cause a bien un rapport avec la fonction. Par exemple, si l’acte en question a contribué à l’enrichissement du chef de l’Etat, c’est que les moyens de la fonction ont été utilisés à des fins personnelles. Dans ce cas, on peut engager des poursuites», explique Pierre-Olivier Caille. Distinguer systématiquement les actes des présidents, selon qu’ils soient en rapport ou non avec la fonction permettrait de lutter contre un éventuel sentiment d’impunité des (anciens) chefs de l'Etat.
2. La présence au Conseil constitutionnel. Le fait que les anciens présidents siègent auprès de membres qu’ils ont eux-mêmes pour partie nommés et qu’ils soient amenés à se prononcer sur des lois dont ils ont participé à l’élaboration en tant que «maîtres du processus législatif» font qu'ils ne sont «plus véritablement en position de se prononcer impartialement sur la constitutionnalité des lois», fait remarquer Patrick Wachsmann, professeur de droit public à l’université de Strasbourg.
L’apparition en 2010 des QPC, qui transforment les Sages en Cour de justice constitutionnelle, a rendu la présence des anciens présidents au sein de cette institution encore moins désirable. «Qu’en sera-t-il si M. Sarkozy soulevait lors d’un éventuel procès, une QPC, sachant qu’il a nommé deux des membres du Conseil, et que les autres l’ont été par des présidents de droite?», s’interroge la blogueuse Awa Guevara. Les parlementaires doivent revenir sur cet avantage anachronique et porteur de conflits d’intérêts, et ce de façon rétroactive.
3. Le passage dans le privé. Pour éviter tout risque de conflit d’intérêt comme on a pu le constater dans d'autres pays (Gerhard Schröder en Allemagne avec son poste chez Gazprom, Tony Blair au Royaume-Uni avec son poste chez JPMorgan...), les anciens présidents devraient faire avaliser leur projet de reconversion par le Comité de prévention des conflits d’intérêts, comme le préconisait le rapport Sauvé pour les ministres et d’autres agents de l’Etat.
4. Le non-cumul des avantages. Dans l'hypothèse où ils se verraient attribuer un poste de sénateur à vie, les anciens présidents de la République, non seulement ne pourraient toucher leur retraite de président, mais ne pourraient cumuler des pensions de retraite issues de leurs autres anciens mandats (maire, député...) au-delà de 10.000 euros bruts mensuels.
5. Le destin des cadeaux. Récemment, une rumeur persistante laissait entendre que Nicolas Sarkozy aurait reçu une villa marocaine en cadeau. Rumeur depuis démentie par une source anonyme relayée par Le Point.
Elle pose en tout cas une question importante: que doivent faire les présidents des cadeaux reçus pendant l’exercice de leur mandat? Jacques Chirac a proposé une solution en créant un musée exposant les 5.000 cadeaux qu’il a reçu pendant ses différents déplacement en France et à l’étranger. Mais il n’attire pas les foules et coûte cher au contribuable corrézien.
Les cadeaux d’un montant excédant 150 euros, offerts aux présidents de la République (et à sa compagne) pendant l’exercice de son mandat, devront être remis à l’Etat. Les présents reçus seront partagés entre le Mobilier national et les différents musées. Lors de la divulgation de leur déclaration de patrimoine, les présidents non-réélus devront justifier clairement de leurs possibles sources d’enrichissement.
6. La protection. Celle de Nicolas Sarkozy devrait coûter 700.000 euros par an. Elle pourrait être, comme aux Etats-Unis, limitée à dix ans, et le nombre de fonctionnaires affectés à la surveillance des anciens présidents revus à la baisse. Elle serait prolongée ou renforcée en cas de risques soupçonnés ou avérés.
Emmanuel Daniel
