«Les observateurs arrêteront de patrouiller jusqu'à nouvel ordre», a indiqué ce samedi 16 juin le chef des observateurs de l'ONU en Syrie. Le général norvégien Robert Mood a annoncé «la suspension» de leur mission dans ce pays, en raison de «l'intensification de la violence» et des «risques encourus», souligne Le Figaro. «Les activités reprendront quand la situation» le permettra. Pour l'heure, ils resteront donc dans leurs bases. Qui sont ces observateurs de l'ONU? Stéphanie Plasse et Laura Guien répondaient à la question fin mai.
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En Syrie, les bombardements continuent malgré l’envoi de près de 260 observateurs internationaux de l’ONU, dépêchés pour observer le respect du cessez-le-feu. Plus de 100 personnes, dont une cinquantaine d'enfants, ont péri les 25 et 26 mai dans le pilonnage et le massacre perpétré à Houla dans le centre du pays. 300 autres personnes ont été blessées selon les observateurs de l'ONU sur place. Le 20 mai dernier, une roquette RPG a même explosé à moins de 10 mètres du chef de la mission des observateurs, le général Robert Mood, qui venait juste d’entrer dans la ville de Douma, à treize kilomètres de la capitale.
Alors que le cessez-le-feu est régulièrement violé, le président de l'Observatoire syrien des droits de l'homme (OSDH) s’est interrogé sur le rôle de ces observateurs entrés depuis une dizaine de jours dans le pays: «C'est un véritable massacre qui a lieu alors que les observateurs de l'ONU maintiennent le silence (...) On parle depuis midi de bombardements et aucun des observateurs basés à Homs n'a bougé», avait déclaré le 25 mai Rami Abdel Rahmane.
Est-il forcément justifié de critiquer l’inaction des observateurs internationaux? Ont-ils le pouvoir d’influencer les régimes? Quels sont leurs véritables moyens dans un tel contexte de guerre, et tout d’abord, qui sont-ils?
Qui sont-ils?
Les observateurs de l'ONU sont envoyés dans les zones de conflits mais aussi lors des processus électoraux. Derniers exemples en date: pendant les guerres civiles en Syrie et en Libye, et durant les législatives en Algérie où une délégation de l'ONU a été envoyée «afin d'accompagner le pays (…) pour la conduite de ces élections de façon crédible et transparente, et dans la paix».
Ce sont tous des volontaires, pour la plupart des militaires à la retraite, ayant une expérience du terrain, et pouvant assurer leur mission dans des pays très instables. «Dans les zones de guerre, on envoie des contingents militaires aguerris. Ce sont tous des hommes et des femmes d'expérience», précise Didier Billion (1), rédacteur en chef de la Revue Internationale et Stratégique. Ces observateurs sont envoyés par les Etats membres de l'ONU qui acceptent de mettre à disposition leur contingent.
Contrairement à une idée reçue, les observateurs ne viennent pas forcément des pays occidentaux mais, comme l'explique Frédérique Mestre Lafay, enseignante-chercheure au Centre d'Etudes internationales et européennes et auteure de L'ONU, de pays neutres ou de grands pays du tiers monde (Inde, Bangladesh notamment). Un choix qui n'est pas anodin puisque ces observateurs, appelés pour leur neutralité, resteront en dehors des conflits d'intérêt. Même si dans les zones de combats les observateurs envoyés sont d'anciens militaires, lors de leur mission, ils ne disposent pas d'armes et n’ont pas le droit de tuer. Ce sont les casques bleus et le pays réceptionnaire qui doivent assurer leur sécurité.
Quels sont leurs pouvoirs?
Les pouvoirs alloués aux observateurs sur place et leur statut dépendent essentiellement de la «trame juridique» votée par l’ONU. Cette dernière se réfère directement à la Charte des Nations unies. «Si l’on envoie les observateurs internationaux et les casques bleu sous couvert du chapitre 7 de la Charte des Nations unies, il est obligatoire pour l’Etat de laisser entrer les observateurs, ils ne peuvent pas s’opposer à leur venue, ainsi qu’à celle des casques bleus. C’est ce chapitre qui a prévalu pour les opérations en Libye.» En effet, ce chapitre 7 regroupe les «actions en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression» et il autorise les mesures nécessaires à caractère provisoire tel que les cessez-le-feu, les armistices mais aussi des sanctions non militaires, économiques et diplomatiques, ainsi que des sanctions militaires, démonstrations de force, blocus, zone d’exclusion aérienne, frappes militaires.
Problème: le vote de ce chapitre 7 par l’ONU n’est pas chose courante, le seul veto d’un membre du Conseil de sécurité suffisant à le rendre inapplicable. L’envoi d’observateurs se fait donc sous le couvert du précédent chapitre de la Charte des Nations unies. C’est sous ce chapitre 6 intitulé «règlement pacifique du conflit» qu’ont été dépêchés les observateurs en Syrie. «Dans le cadre de l’envoi sous couvert de ce chapitre, il n’existe pas d’obligation pour les Etats de laisser rentrer les observateurs dans le pays, il faut obtenir leur accord», explique Maître Jean-François Marchi, avocat et professeur de droit international à l’université d’Aix-Marseille. Selon ce spécialiste de l’ONU, il s’agirait plus en réalité de l’application d’un chapitre «six et demi», chapitre non formellement prévu dans la charte mais devenu un fondement juridique que le second Secrétaire général des Nations unies Dag Hammarskjöld situait «quelque part entre les méthodes traditionnelles de règlement pacifique des différends (Chapitre VI) et une action plus énergique, moins axée sur le consentement».
Pour Jean-François Marchi, «l’application d’un chapitre 6 et demi a très vite été nécessaire», le blocage du Conseil de sécurité par le veto rendant difficile la validation du chapitre 7.
«Pendant 45 ans on n’a eu que ça, que des opérations sous le couvert du chapitre 6 et demi, à tel point que maintenant c’est devenu un “modus vivendi.” Une situation qui pousse l’ONU elle-même à définir ce chapitre 6 et demi comme l’un des “principaux instruments des Nations unies”.»
Quoi qu’il en soit, le glissement n'influe que très peu sur les pouvoirs des observateurs. «Les observateurs ont un mandat pour surveiller ce qui se passe et rendre compte de la situation. Ce mandat peut être un peu plus développé et ils peuvent essayer de faire adopter un plan en 6 points pour le maintien de la paix, comme c'est le cas actuellement en Syrie. Mais avec un mandat de ce type-là, dans un contexte de guerre civile, malheureusement, les observateurs n’ont aucun pouvoir de contrainte», précise Jean-François Marchi.
Quelle est leur mission?
Les observateurs ne peuvent que constater et surveiller le maintien du cessez-le-feu. Un rôle de spectateurs que les populations sur place ont du mal à comprendre. D'autant plus que l'envoi des observateurs ne semble pas faire décroître la violence.
En Syrie, par exemple, les habitants ont vivement critiqué l'inaction des observateurs après le massacre de Houla, brandissant des pancartes sur lesquelles était inscrit:
«Nous ne voulons pas des touristes de l'ONU chez nous.»
La mission des observateurs peut être assez limitée, surtout si les autorités du pays réceptionnaire les empêchent de mener à bien leur mission, comme ce fut le cas en Syrie, où les observateurs de la Ligue arabe n'avaient pas de moyens de locomotion et ne pouvaient par conséquent pas se déplacer dans les zones de combats.
«La liberté de mouvement est souvent difficile à sauvegarder. Cela ne sert à rien de déployer une mission si elle est drivée par les autorités syriennes. La possibilité de se déployer n'est que l'expression d'un rapport de force», analyse Didier Billion.
Quand les observateurs sont envoyés dans des pays en guerre, ils doivent pouvoir se déplacer pour rencontrer le pouvoir central, les opposants, les religieux et les civils. Mais leurs déplacements se font souvent sous haute surveillance et sont encadrés par les autorités du pays réceptionnaire, censées les protéger.
Dans ces cas-là, il est très difficile pour les observateurs de parler à des opposants sans qu'ils se fassent arrêter, ou d'aménager comme ils le souhaitent leur itinéraire. Alors, les observateurs essaient de composer avec les moyens du bord: «Même si leur liberté de mouvement est réduite par l'Etat observé, ils peuvent quand même rendre compte des endroits qu'on n'a pas voulu leur montrer. Si la Syrie refuse de les amener dans certains lieux, ils se doutent bien que c'est parce qu'il y a quelque chose à cacher», note Jean-François Marchi.
Souvent en première ligne, les observateurs ne peuvent donc prétendre qu’à un rôle de spectateur et ne sont que les instruments de l’ONU qui souhaite exercer un rapport de force avec les pays réceptionnaires. Comme conclut Didier Billion, «ils ne peuvent pas influencer le régime, même s'ils disposent d'énormes qualités sur le terrain. C'est uniquement en fonction de l'évolution des tractations politiques, qui se font dans l'ombre, qu'on voit si la situation peut s’améliorer».
Stéphanie Plasse et Laura Guien
(1) NDLE: Il s'agit bien de Didier Billion, dont nous avions mal orthographié le nom. Toutes nos excuses. Retourner à l'article
