» La tribune de Jean-François Copé: Ma «niche» fiscale et es erreurs du PS
Le 17 décembre 2004, dans le cadre du vote de la loi de finances rectificative pour 2004, le ministre du Budget Jean-François Copé acceptait l'adoption d'un amendement permettant de parvenir en trois ans à l'exonération totale des plus-values réalisée par les entreprises sur les cessions des titres de participations dans leurs filiales, à compter de 2007. Ainsi naissait ce que l'on a désormais coutume de nommer la «niche Copé».
Jean-François Copé indiquait à cette occasion (Sénat, séance du 17 décembre 2004) que «l'exonération, même compensée par une exit tax (taxe transitoire), entraînerait un coût tellement élevé pour les finances publiques qu'il obérerait la totalité de nos marges de manoeuvre». Afin de «tenir l'autre engagement que j'ai pris devant vous, qui est de gager par des économies les baisses d'impôt», il proposait de décaler la date d'entrée en vigueur du dispositif et accompagnait l'amendement de la création d'une exit tax qui devait permettre de financer la réforme.
Il affirmait alors que «si ces deux sous-amendements étaient adoptés, le coût de cette mesure serait inférieur à 1 milliard d'euros à compter de 2008», et se disait «en présence d'une mesure directement opérationnelle et dont le coût est extrêmement raisonnable au regard des avantages en termes d'investissements, de retombées en matière d'emplois, de production et de valeur ajoutée, qu'elle entraînera.»
Il me semble que rappeler ce contexte n'est pas inutile pour comprendre les motivations qui ont guidé la publication par Jean-François Copé d'une récente tribune sur Slate.fr. Car derrière la polémique visant les socialistes, c'est en réalité un plaidoyer pro domo visant à faire oublier sa propre légèreté à l'égard des finances publiques et de la représentation nationale que développe Jean-François Copé.
Loin d'avoir été une mesure indolore voire positive pour les finances publiques, il apparaît en effet que cette mesure a eu un coût de plusieurs milliards d'euros et que son efficacité n'a jamais pu être évaluée et encore moins démontrée.
Pour se disculper de sa responsabilité, Jean-François Copé tente de discréditer tout à la fois «le PS», Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes et ancien président de la commission des finances, et moi-même qui lui ai succédé à cette responsabilité. Il accumule pour cela les demi et contre-vérités, et se lance dans un médiocre travestissement de nos propos comme des conclusions du Conseil des Prélèvement Obligatoires.
1 / Jean-François Copé nous dit que «les socialistes parlaient d'un coût de 18,6 milliards entre 2008 et 2009», d'un «cadeau mirobolant et injustifié aux grands groupes qui aurait coûté 22 milliards d'euros sur 3 ans», alors qu'il s'agit de chiffres officiels.
Dès octobre 2009, le président de la commission des finances interrogeait publiquement le gouvernement, durant le débat de la loi de finances pour 2010, sur l'estimation du coût de cette mesure (Assemblée nationale, première séance du samedi 24 octobre 2009). Faisant explicitement référence aux documents budgétaires produits par le gouvernement, il indiquait que cette mesure «aurait coûté, apprend-on, 12,5 milliards d’euros en 2008, et 8 milliards en 2009».
Ce n'est pas, comme le prétend Jean-François Copé, à l'issue d'un chiffrage réalisé par Didier Migaud ou moi-même que cette question était posée, mais à la lecture des documents annexés au projet de loi de finances et produits par le ministère du Budget. Il apparaît en effet, en page 250 du document, que cette mesure aurait coûté 12,5 milliards d’euros en 2008 et 8 milliards d’euros en 2009, au bénéfice de 6.200 entreprises. Comme on pourra l'observer à la lecture de ce document, cette estimation est présentée par les services du ministère comme «très bonne» (sic). Dans sa réponse adressée le 5 novembre 2009 à Didier Migaud, le ministre des Comptes publics reprenait d'ailleurs sans le contester ce chiffrage.
2 / Cela n'empêche pas Jean-François Copé de supposer une «volonté délibérée de gonfler les chiffres»
Jean-François Copé me met directement en cause et conteste ma critique de «la niche Copé qui a coûté à l'Etat 18,6 milliards d'euros en 2008 et 2009».
D'où provient ce chiffre de 18,6 milliards d’euros? Des compléments apportés par Christine Lagarde et Eric Woerth dans un nouveau courrier du 5 février 2010, qui détaillent un coût de 3,4 milliards d’euros en 2007, 12,5 milliards d’euros en 2008 et 6,1 milliards d’euros en 2009, soit 18,6 milliards d’euros en 2008-2009 et non plus 20,5 milliards d’euros comme dans le fascicule ministériel des Voies et Moyens précité.
On peut, comme le fait le Conseil des prélèvements obligatoires dans son récent rapport sur les «niches» fiscales et sociales dont bénéficient les entreprises, affiner l'analyse en s'interrogeant sur le différentiel existant non pas avec le taux normal d'imposition du bénéfice des entreprises, mais avec un taux réduit préexistant. A cet égard, le CPO évalue le coût de la mesure à 9 ou 10 milliards d'euros (p. 271 de ce rapport), soit près de deux fois la niche la plus coûteuse identifiée par le gouvernement pour 2011 (comme l'indique la page 16 de ce document). Mais cette logique n'est pas celle qui est normalement retenue dans le cadre des évaluations officielles. Et j'observe que cette évaluation affinée reste très éloignée du coût quasi nul évoqué par Jean-François Copé lorsqu'il appelait le Parlement à adopter cette mesure.
4 / Jean-François Copé dénonce ensuite la critique selon laquelle la mesure serait «inefficace», en se référant cette fois au récent travail du Conseil des prélèvements obligatoires sur les «niches» fiscales et sociales dont bénéficient les entreprises.
Le dispositif est évalué par le CPO en pages 269 et suivantes dans son rapport sur les niches. Le Conseil constate tout d'abord qu'il s'agit «d'un dispositif avantageux au coût budgétaire très élevé et initialement mal évalué». Il démontre ensuite que son «bénéfice est concentré sur un faible nombre de bénéficiaires, pour un impact sur l'implantation de holdings difficile à apprécier et de forts effets d'aubaine».
Cela n'empêche pas Jean-François Copé de prétendre que le CPO affirme que «la France a gagné en compétitivité» en mettant en avant une progression du nombre de holdings de 1.112 à 1.276 entre 2007 et 2010. Il oublie d'indiquer l'appréciation suivant immédiatement ces chiffres, que je produis in extenso: «Aucun lien n'est toutefois établi entre cette progression et l'exonération des plus-values. L'impact de la mesure sur la localisation par les grands groupes de leurs holdings n'est pas évalué à l'heure actuelle.» Et le CPO de conclure que «les sous estimations initiales du coût du régime montrent en tout état de cause que la mise en place du dispositif s'est accompagnée de forts effets d'aubaine».
3 / Malgré son coût et l'absence de démonstration de son efficacité, Jean-François Copé refuse a priori tout ajustement du dispositif alors même qu'il se prétend sans tabou en matière fiscale.
Jean-François Copé cite pour une fois justement le rapport du CPO lorsqu'il rappelle que ce régime n'est pas une spécificité française, ce que d'ailleurs ni Didier Migaud ni moi-même n'avons affirmé.
Mais il en prend prétexte pour pourfendre la volonté affirmée par les socialistes de réformer le dispositif afin de limiter son coût. Son argumentation reprend, sans aucune démonstration ni évaluation réelle, l'antienne selon laquelle toute imposition serait à exclure, dès lors qu'elle conduirait inévitablement à l'exode fiscal.
Une fois encore, Jean-François Copé aurait été bien inspiré de poursuivre une lecture attentive du rapport. Celle-ci lui aurait permis de noter que le CPO émet deux recommandations finales concernant le dispositif: «Accroître la quote-part représentative des frais et charges à incorporer dans les résultats soumis à l'IS de 5 à 10% ou de 5 à 20%», et «étudier la possibilité d'un allongement de la durée de détention des titres permettant de bénéficier de cette mesure d'exonération» (propositions 51 et 52 du rapport, p. 276).
J'invite à cet égard Jean-François Copé à consulter les débats récents, auxquels il n'a visiblement pas pu participer, autour des amendements 390 et 349 déposés par le groupe socialiste sur la loi de finances pour 2011 (Assemblée nationale, 3e séance du jeudi 21 octobre 2010), qui proposent très exactement ces deux mesures. J'ajoute que les propositions «socialistes» avaient largement anticipé les conclusions du rapport du CPO puisque des amendements identiques avaient été proposés dès novembre 2009 par Didier Migaud dans le cadre du budget pour 2010 (Assemblée nationale, 2e séance du vendredi 13 novembre 2009).
Se replonger dans ces débats permettra à tout le moins à Jean-François Copé de constater que, ne lui en déplaise, et à l'instar de mes collègues socialistes, je n'ai aucunement l'intention de faire «profil bas» sur cette affaire, à la suite de la sortie du rapport du CPO!
Que nous apprend réellement le Conseil des prélèvements obligatoires à cet égard? Que le produit à attendre d'une réforme raisonnable du dispositif serait loin d'être négligeable, puisque le CPO l'évalue autour de 2 à 3 milliards d’euros en cas de retour au taux réduit d'imposition préexistant. Un montant donc 4 à 6 fois supérieur à celui produit par le «coup de rabot» sur les niches fiscales envisagé par le gouvernement, ou 3 fois le produit de la hausse de TVA sur les abonnements internet, payée par les classes moyennes.
Je doute malheureusement que l'ensemble de ces éléments n'empêche Jean-François Copé de polémiquer en détournant les analyses d'un organisme à la compétence reconnue en matière fiscale, et en prêtant aux uns ou aux autres des arrière-pensées ou des méthodes peu rigoureuses.
Mais mettre en doute, comme le fait M. Copé, les méthodes de calcul et d'évaluation qui ne sont autres que celles retenues par le gouvernement dans tous les documents transmis au Parlement et disponibles pour l'information des citoyens, c'est nier toute fiabilité à la parole du gouvernement.
Une question doit être posée à M. Copé. Sur quelles évaluations s'appuyait-il lorsqu'il proposait l'adoption de cette mesure pour affirmer qu'elle ne coûterait rien? Comme je m'efforce de le faire dans ses lignes, je suis prêt à fournir l'ensemble de mes sources. Je ne peux qu'en attendre autant de Jean-François Copé. Je doute qu'il y parvienne de façon convaincante.
Jérôme Cahuzac
