Politique

Le gouvernement, maître des horloges du Parlement

Temps de lecture : 4 min

Par un habile arrangement avec les modalités prévues par la Constitution, le gouvernement orchestre le travail législatif et prive les parlementaires de leur pouvoir d'initiative.

Jean Castex s'adresse aux députés, à l'Assemblée nationale, avant un débat concernant l'invasion de l'Ukraine par la Russie, le 1er mars 2022. | Bretrand Guay / AFP
Jean Castex s'adresse aux députés, à l'Assemblée nationale, avant un débat concernant l'invasion de l'Ukraine par la Russie, le 1er mars 2022. | Bretrand Guay / AFP

En politique, la maîtrise du temps est une arme. Et en matière législative, c'est le gouvernement qui la détient. Élément central de l'équilibre des pouvoirs organisé par la Constitution de 1958, l'ordre du jour des assemblées organise les neuf mois de la session parlementaire annuelle et répartit le temps de travail entre le gouvernement et les parlementaires. À l'Assemblée nationale comme au Sénat, il liste l'ensemble des projets et des propositions de loi soumis à l'examen des parlementaires et l'ordre dans lequel ils seront débattus.

En résumé, contrôler l'ordre du jour, c'est décider des politiques que le Parlement vote. Pour le gouvernement, c'est aussi le moyen de capter le pouvoir législatif et de court-circuiter les parlementaires.

Une réforme qualifiée de «leurre»

Le 23 juillet 2008, une révision constitutionnelle portée par Nicolas Sarkozy a modifié les modalités de fixation de cet ordre du jour. L'objectif affiché par le comité pilote de cette réforme: rétablir «un régime plus démocratique» et «renforcer le poids des parlementaires». Adoptée d'extrême justesse avec une voix d'avance sur l'opposition, cette réforme est très tôt qualifiée de «leurre».

«Le renforcement des prérogatives du Parlement, premier objectif de la révision selon le président, est un leurre en termes de pouvoir réel», dénonçait ainsi Robert Badinter, ex-ministre de la Justice et sénateur du Parti socialiste, dans une tribune publiée le 19 juillet 2008 sur le site du Monde, pour justifier le rejet de cette réforme par le parti dont il est issu.

Dans «Le (dés)ordre du jour des assemblées», le docteur en droit public Laurent Léothier dresse un bilan nuancé de l'application de cette révision constitutionnelle. Décortiquant les calendriers des sessions parlementaires entre 2008 et 2018, il révèle les nombreux mécanismes mis en œuvre par le gouvernement pour monopoliser et contrôler le travail parlementaire.

Une valse à quatre temps

Dirigée par Édouard Balladur, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 visait à mettre fin au «profond déséquilibre» des pouvoirs en France et organisait un contrôle partagé de l'ordre du jour. Mais en pratique, le gouvernement conserve l'avantage du temps. À l'instar des sessions parlementaires passées, il a ainsi bénéficié de seize semaines de travail lors de la session parlementaire 2021, soit environ 45% du total. De leur côté, les députés ont bénéficié de six semaines pour organiser le travail législatif.

Le calendrier prévisionnel de la session parlementaire 2020-2021 à l'Assemblée. | Assemblée nationale

L'article 48 de la Constitution prévoit désormais un ordre du jour divisé en séquences de quatre semaines. Deux semaines sont réservées en priorité à l'ordre du jour du gouvernement. Une semaine est dédiée au contrôle et à l'évaluation de l'action de l'exécutif par les parlementaires, qui disposent pour cela de plusieurs outils: questions au gouvernement, missions d'information, ou encore commissions d'enquête et audition des membres du gouvernement. Enfin, une semaine sur quatre revient aux parlementaires pour l'étude et le vote des propositions de loi qu'ils impulsent.

Comme le relève Laurent Léothier, ce déséquilibre est double: «Les semaines réservées au gouvernement et celles réservées aux assemblées ne sont pas de durées identiques. L'exécutif bénéficie le plus souvent d'une semaine de trois jours, durée ordinaire d'une semaine de séances, alors que les semaines à l'initiative des assemblées et de contrôle sont d'une durée variable, mais la plupart du temps inférieure à celles du gouvernement.»

Un chef d'orchestre

En plus des deux semaines de séance qui lui sont réservées, l'exécutif fixe aujourd'hui l'ordre dans lequel se succèdent les semaines qui rythment l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il a aussi le pouvoir de convoquer à l'ordre du jour plusieurs espaces-temps dérogatoires, réservés à l'examen de certains textes prioritaires: projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale et projet de loi relatif à l'état de crise. Soit environ cinq semaines par an en moyenne.

Des prérogatives dont le gouvernement «abuse», affirme Laurent Léothier: «Le gouvernement convoque généralement ces semaines en dehors de celles qui lui sont réservées.» L'observation de l'ordre du jour des assemblées fait ainsi apparaître un «calendrier type» favorable au gouvernement. Ce dernier ouvre et ferme les sessions parlementaires. Et bénéficie systématiquement de deux semaines consécutives de travail.

De leur côté, les parlementaires doivent patienter en moyenne neuf semaines après l'ouverture de la session pour obtenir une première semaine de travail législatif. Et l'exécutif les espace et les convoque toutes les trois semaines en moyenne.

Le «gadget» des niches parlementaires

Enfin, une journée par mois est réservée aux groupes de la minorité et de l'opposition au Parlement. Ce sont les niches parlementaires. Introduite en 1995, la formule de l'ordre du jour retenue par la réforme de 2008 prévoit une journée par mois de séance pour l'examen des propositions de loi inscrites à l'ordre du jour. Avec neuf journées de niches parlementaires par an et presque autant de groupes concernés, une seule journée est finalement dévolue à chaque groupe minoritaire au Parlement.

Pourtant, pour Cédric Villani, ex-député de l'Essonne et ancien membre du groupe Écologie démocratie solidarité à l'Assemblée, «les niches parlementaires sont des moments d'expression démocratique importants». Auteur d'une proposition de loi sur le bien-être animal dont l'examen en niche parlementaire le 10 octobre 2021 n'a pas donné lieu à un vote faute de temps, il conclut: «Finalement, ces journées sont une vraie déception quand on arrive au début à l'Assemblée.»

Un motif de crise

Comme l'explique Laurent Léothier, «en cas de cohabitation, l'ordre du jour fait alors l'objet d'une véritable coconstruction entre le gouvernement et le Parlement. Et la relation entre le président et son Premier ministre est cruciale.»

Réuni chaque mercredi, le conseil des ministres est l'antichambre de l'ordre du jour des assemblées. Placés sous la direction du président de la République, les membres du gouvernement y fixent l'ordre du jour qu'ils souhaitent voir le Parlement appliquer. En 2001, le désaccord persistant entre le président Jacques Chirac et le Premier ministre socialiste Lionel Jospin autour d'un projet de loi sur le statut de la Corse avait ainsi bloqué le travail législatif et conduit à une véritable crise politique.

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