Les États-Unis et l'Iran se sont rencontrés à Vienne lundi 29 novembre pour tenter de nouveau, peut-être pour la dernière fois, de ressusciter l'accord nucléaire iranien. Si aucun des deux camps ne cède un minimum de terrain, les négociations, en pause depuis cinq mois, ne mèneront probablement nulle part, auquel cas nous verrons les tensions s'exacerber, voire pire.
Cet accord conclu en 2015 par le président Barack Obama et les dirigeants de six autres nations, dont l'Iran, exigeait des Iraniens le démantèlement de leur programme nucléaire; en échange de quoi les États-Unis s'engageaient à lever presque toutes les sanctions économiques qu'ils lui infligeaient. Jusqu'en 2018 tout s'est plutôt bien passé: les inspecteurs internationaux ont attesté que l'Iran s'y conformait. Quand soudain, le président Donald Trump s'est retiré de l'accord, a imposé de nouvelles sanctions, et a fait pression sur tous les autres signataires pour qu'ils en fassent autant.
L'Iran a continué de respecter les termes de l'accord pendant toute une année, cherchant un moyen de trouver un arrangement avec la partie du monde qui ne soit pas le royaume du billet vert. Constatant qu'il n'y parvenait pas, Téhéran a invoqué le paragraphe 36 de l'accord de 159 pages, qui stipule que si certains signataires «n'honorent pas leurs engagements», les autres sont «fondés à cesser de respecter» les leurs. La clause a été écrite pour que les États-Unis et les nations européennes puissent rapidement rétablir les sanctions au cas où les Iraniens se feraient attraper à tricher; mais comme nous l'avons vu, elle pouvait fonctionner dans les deux sens.
Au cours des deux années qui se sont écoulées depuis, l'Iran a repris son enrichissement de l'uranium au point qu'il pourrait en posséder suffisamment pour avoir les moyens de construire une bombe atomique en un mois environ. En bref, il est bien plus près d'être une puissance nucléaire qu'il ne l'était même avant la signature du traité en 2015. Trump a abrogé cet accord (qu'il tournait souvent en dérision en le traitant de «pire accord du monde»), dans l'espoir de faire pression sur Téhéran pour qu'il signe ce que lui et ses aides qualifiaient d'accord «meilleur», mais en réalité sa stratégie a eu l'effet inverse.
Pire que l'effet Trump
Pourtant, il y a plus déconcertant que Trump faisant tout rater: la raison pour laquelle le président Joe Biden, qui pendant sa campagne a annoncé qu'il remettrait cet accord en vigueur, n'a rien entrepris dans ce sens juste après son accession au pouvoir en janvier dernier. Il aurait pu très justement imputer la responsabilité de ce gâchis à Trump et proposer de lever progressivement les sanctions à mesure que les Iraniens démantèleraient leur matériel nucléaire. Au lieu de ça, pour des raisons que nul n'a su expliquer clairement, les deux camps ont commencé à se quereller pour déterminer qui devait faire le premier pas.
En avril, l'Union européenne s'en est mêlée et a tenu six cycles de négociations avec l'Iran à Vienne. Pendant un moment, il a semblé qu'il allait être possible de trouver la formule d'une reprise des négociations avec les États-Unis –mais ça n'est pas arrivé. En juin, l'Iran a élu un nouveau président, Ebrahim Raïssi, sceptique de longue date sur le sujet. L'impasse s'est accentuée.
L'Iran est plus près de savoir construire une bombe atomique qu'à l'époque.
Le fait que les discussions reprennent est bon signe, mais les perspectives sont plutôt sombres. Les Iraniens insistent sur deux points: tout d'abord, ils veulent que les États-Unis lèvent toutes les sanctions avant que Téhéran ne démantèle la moindre pièce de son programme nucléaire; ensuite, que les États-Unis garantissent qu'aucun futur président ne se retirera de l'accord.
Ces deux exigences sont intenables. Aucun président n'accepterait de lever toutes les sanctions sans que l'Iran ne démantèle au moins quelques-unes de ses centrifugeuses, ces appareils qui enrichissent l'uranium, ni ne devrait le faire. Et aucun président ne peut promettre en toute honnêteté que ses successeurs adhéreront à cet accord.
(L'accord sur le nucléaire n'est pas un traité, mais plutôt un arrangement multilatéral entre exécutifs. Il a été négocié comme ça, en partie parce qu'Obama savait qu'il ne pourrait pas convaincre les deux tiers du Sénat de le ratifier, ce qui est nécessaire pour un traité. Biden aurait le même problème aujourd'hui.)
Il y a peut-être un moyen de s'en sortir. L'Union européenne pourrait jouer le rôle de médiatrice, comme elle l'a vainement tenté en avril, en fixant un planning où chaque camp procèderait simultanément par étape –les États-Unis lèvent quelques sanctions, l'Iran détruit quelques centrifugeuses. Mais il se trouve que plusieurs politiciens américains, dont certains membres de l'administration Biden, ont affirmé qu'il ne suffirait plus de revenir simplement aux termes de l'accord de 2015; trop de temps a passé, disent-ils (certaines dispositions de cet accord expirent en 2025) et l'Iran est plus près de savoir construire une bombe atomique qu'à l'époque.
Voir plus loin
En octobre, Antony Blinken, le secrétaire d'État américain, a déclaré: «Nous nous rapprochons du point où revenir en conformité avec l'accord ne permettra pas en soi d'en retrouver les bénéfices» de 2015. Ici, on peut opposer deux arguments. Premièrement, Blinken aurait dû le voir venir en janvier dernier, ainsi que ses collègues. Et deuxièmement, il n'a qu'une vision à court terme. C'est vrai: si l'accord était réactivé, il faudrait en négocier un autre pour la suite très peu de temps après, ne serait-ce que pour reporter les dates d'expiration prévues au départ.
Et pourquoi pas? Pourquoi ne pas ranimer l'accord original, concevoir un planning pour les procédures étape par étape (la levée des sanctions, le démantèlement des centrifugeuses), mais y ajouter une clause prévoyant que si un nouvel accord n'est pas signé (ou si ses négociations ne sont pas bien avancées) d'ici, disons, 2024, alors il sera de nouveau caduc (si les Républicains regagnent la Maison-Blanche, ce sera sans doute le cas de toute façon)?
Plusieurs politiciens –des Républicains pour la plupart, mais aussi quelques Démocrates– répondront que cette proposition ne va pas assez loin. Ce qu'ils veulent, c'est un nouvel accord qui ne se contente pas de repousser les dates de péremption des engagements nucléaires de l'Iran, mais qui limite ou abolit la production iranienne de missiles et l'assistance aux groupes terroristes.
Obama et son équipe avaient envisagé d'élargir l'accord de cette manière pendant les premiers pourparlers, avant de changer d'avis pour deux raisons: d'abord parce que l'Iran ne l'accepterait pas, et ensuite parce que la tâche la plus importante consistait à l'empêcher de mettre au point des armes nucléaires –et l'accord avait fini par y arriver avec les procédures les plus intrusives jamais négociées dans un contexte de contrôle des armements. Les deux options réalistes consistaient à vivre soit dans un monde où l'Iran fabrique des missiles, aide les terroristes et possède des armes nucléaires, soit dans un monde où l'Iran pratique les deux premières activités mais ne possède pas d'armes nucléaires.
Le choix semblait alors aller de soi. C'est toujours le cas. Il est temps de revenir à cette évidence, s'il n'est pas trop tard.
