Réunis à Venise les 9 et 10 juillet, les ministres des Finances et gouverneurs de banque centrale du G20 (dix-neuf grands pays développés et émergents ainsi que l'Union européenne, soit environ 60% de la population du monde et 80% de son PIB) ont donné leur feu vert au projet de taxation des entreprises multinationales déjà approuvé par le G7 (sept pays développés) et mis au point dans ce qu'on appelle le «Cadre inclusif» qui comprend les représentants de 139 pays dont les travaux sont organisés par l'OCDE. C'est dire qu'un large accord international est en train de se former autour de ce projet et que les chances d'aboutir sont sérieuses.
Pascal Saint-Amans, qui dirige depuis plusieurs années au sein de l'OCDE les travaux sur la fiscalité, l'affirme: «Cette fois, c'est la fin des paradis fiscaux.» Si on se souvient que Nicolas Sarkozy, alors président de la République, déclarait il y a près de douze ans, en septembre 2009, que les paradis fiscaux et le secret bancaire, «c'est terminé», on peut être tenté d'être un peu plus prudent face aux résultats de cette réunion. Mais il faut reconnaître que des progrès sérieux ont été accomplis au cours des dernières années.
Les crises ont du bon
À quoi le doit-on? D'abord aux crises. Depuis les années Reagan et Thatcher, la tendance était à une baisse continue du taux d'imposition des bénéfices et cette tendance s'est poursuivie jusqu'à ces dernières années: la moyenne mondiale était encore de 38% en 1993, elle est tombée à 24% cette année. Et certains pays sont allés très loin en ce domaine. Ainsi Guernesey, Jersey, l'Île de Man et les Îles Vierges britanniques, qui affichaient tous un taux d'imposition encore supérieur à 10% en 2005, ont ramené ce taux à zéro en 2009.
Mais, avec la crise financière de 2007-2008, qui a contraint les États à intervenir pour sauver leurs systèmes bancaires, le bien-fondé de cette évolution a commencé à être remis en cause. N'était-on pas allé un peu trop loin sur la voie de la concurrence fiscale et de la libre circulation des capitaux? Les États n'étaient-ils pas en train de mener des politiques suicidaires avec l'érosion de leur base d'imposition et les transferts de bénéfices?
Les travaux menés dans le cadre de l'OCDE ont permis des avancées sur la voie de la coopération et la réduction de quelques excès, mais pour aller plus loin il fallait une volonté politique. La pandémie de Covid-19 a servi de déclencheur. Face à l'envolée de leurs dépenses, les États ont vu leurs déficits se creuser. Il est devenu d'autant plus urgent pour eux de stabiliser leurs recettes que d'autres dépenses de grande ampleur sont à engager très vite pour assurer la transition énergétique et relever le défi que pose le changement climatique.
Nouvelle donne avec Joe Biden
Mais il était impossible d'envisager un vrai changement des règles du jeu tant que la première puissance économique mondiale n'était pas disposée à coopérer. L'arrivée à la présidence des États-Unis de Joe Biden en janvier 2021 a complètement changé la donne. Le président démocrate a besoin d'argent pour financer un grand programme d'investissement dans les infrastructures et les énergies «propres»; il veut aussi s'assurer du soutien de ses alliés occidentaux dans son face-à-face tendu avec la grande puissance montante, la Chine. Les impératifs de sa politique intérieure et de sa politique extérieure se rejoignent pour lui dicter un changement très net de sa politique fiscale.
Dans un rapport publié en avril, le Trésor américain montrait que les recettes provenant de l'impôt sur les sociétés étaient tombées au-dessous de 10% de l'ensemble des recettes de l'État fédéral alors que les impôts sur les revenus du travail en représentaient plus de 80%. Les bénéfices après impôt des entreprises s'établissaient à 5,4% du PIB entre 1980 et 2000; ils sont montés à 9,7% du PIB entre 2005 et 2019.
Pourtant, alors que dans l'ensemble des pays de l'OCDE l'impôt sur les bénéfices des entreprises rapporte environ 3% du PIB, il n'en rapporte plus que 1% aux États-Unis après les mesures prises par Donald Trump (baisse du taux de l'impôt de 35% à 21%). Ces chiffres pouvaient justifier une remontée du taux de cet impôt à 28%, chiffre qui serait encore inférieur à ce qu'il était avant l'arrivée de Donald Trump.
En coopérant étroitement avec les autres pays, l'administration américaine pouvait espérer calmer
ces ardeurs revendicatives.
Quant aux profits réalisés à l'étranger par les entreprises américaines, on ne les retrouve pas majoritairement dans les comptes des filiales installées en Chine, en Allemagne, en France, en Inde ou d'autres grands pays, mais dans les paradis fiscaux. Ils se trouvent à hauteur de 10% dans le seul État des Bermudes, pays comptant à peine 64.000 habitants, souligne ce même rapport du Trésor! Voilà qui pouvait justifier, parallèlement à une remontée du taux de l'impôt sur les sociétés aux États-Unis, une action forte au niveau international, de façon à éviter que les entreprises américaines ne soient encore plus incitées à délocaliser leurs bénéfices.
Enfin, l'administration américaine s'inquiétait des initiatives prises ici et là, notamment en Europe, contre ses grandes entreprises du numérique, les fameuses GAFAM. En coopérant plus étroitement avec les autres pays sur ces questions fiscales, elle pouvait espérer calmer ces ardeurs revendicatives.
Deux piliers
C'est donc avec toutes ces idées en tête que, au printemps, les États-Unis ont remis aux pays du «Cadre inclusif» leurs propositions sur les deux piliers de la réforme en cours de préparation. Le pilier 1, tel qu'il était initialement envisagé, visait les entreprises numériques qui ne paient que très peu d'impôt dans les pays où elles exercent leur activité et s'arrangent pour transférer leurs bénéfices dans des pays où ils sont peu imposés. La proposition vise les cent premières entreprises mondiales par le chiffre d'affaires. Il ne s'agirait donc plus seulement des grandes entreprises numériques, presque toutes américaines…
Quand leur rentabilité (définie par le rapport entre le bénéfice avant impôt et le chiffre d'affaires) dépasse 10%, entre 20% et 30% du bénéfice résiduel au-delà de ces 10% iraient aux pays dans lesquels ces entreprises sont présentes selon une clé de répartition fondée sur le chiffre d'affaires réalisé dans chacun de ces pays. Dans ce cas, les pays comme la France qui ont adopté une taxe sur les services numériques, devraient renoncer à cette taxation le jour où cette règle serait appliquée. Selon les calculs du Conseil d'analyse économique, la France recevrait alors environ 900 millions d'euros par an de recettes fiscales supplémentaires alors que la taxe sur les services numériques lui rapporte juste un peu plus de 350 millions. Le gain serait réel, mais d'une ampleur en fin de compte relativement modeste.
Des limites à la concurrence fiscale
Plus importante serait l'application des règles prévues dans le cadre du pilier 2. Ces règles concerneraient toutes les entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 750 millions d'euros. Le bénéfice de ces entreprises devrait être imposé à un taux effectif minimum pays par pays.
Concrètement, voici ce que cela signifie: si une entreprise française avait une filiale qui réalise dans un pays étranger des bénéfices imposés au-dessous du taux minimum, l'État français serait en droit de réclamer un impôt sur les bénéfices de cette filiale à un taux égal à la différence entre le taux minimum et le taux effectivement appliqué dans ce pays. Prenons un exemple extrême, si un paradis fiscal pratiquait un taux zéro et si le taux minimum reconnu internationalement était de 15%, l'État français pourrait percevoir un impôt de 15% sur les bénéfices de la filiale implantée dans ce pays. Si cette filiale avait été créée principalement, voire exclusivement, pour des raisons fiscales, elle perdrait beaucoup de son intérêt.
Pour les paradis fiscaux, ce serait un rude coup. Mais il faut bien voir que cette idée d'un impôt effectif minimum ne signifie pas la fin de la concurrence fiscale. Comme l'a souligné le secrétaire général de l'OCDE dans un rapport remis aux ministres des Finances du G20 avant la réunion de Venise, il s'agit d'encadrer la concurrence, d'y «poser des limites convenues multilatéralement». Mais plus le taux minimum sera bas, plus il restera intéressant de continuer à transférer ses bénéfices vers des pays accueillants.
Taux minimum revu à la baisse
En avril dernier, les États-Unis avaient proposé un taux minimum de 21%. À l'époque, Joe Biden avait encore l'ambition de relever le taux américain à 28%. Mais il a assez vite dû se rendre à l'évidence, il aurait beaucoup de mal à faire passer cette mesure au Congrès. Il lui fallait donc aussi réduire ses ambitions concernant le taux minimum, qui ne serait que de 15%.
Les dirigeants d'autres pays souhaiteraient un taux plus élevé; c'est le cas de la France. Bruno Le Maire ne cesse de répéter qu'il ne s'agit que d'un point de départ, qu'il va continuer à se battre pour que ce taux minimum soit plus élevé, mais il ne faut pas se faire d'illusions, le plus probable est que ce système entrera en vigueur en 2023 avec un taux minimum de 15%.
La bataille autour des taux nominaux d'imposition en cache d'autres beaucoup plus techniques.
D'autres précisions sont attendues. Par exemple, en ce qui concerne le pilier 1, Amazon ne devrait pas entrer dans les cent entreprises concernées, car ses marges sont faibles. Pour établir sa domination et casser le commerce traditionnel, la firme américaine pince ses marges; elle gagne très peu d'argent avec la vente en ligne et sa rentabilité globale est inférieure à 10%. Mais elle en gagne beaucoup dans d'autres activités, notamment la fourniture de services dans le cloud; sur ce segment, elle devrait être concernée par les règles du pilier 1, qu'il va falloir encore affiner. Et il faudra aussi définir quelle part exacte du surplus, entre 20% et 30%, pourra faire l'objet d'une redistribution entre pays.
Les entreprises américaines seront bien défendues
La mise au point des règles pour le pilier 2 devrait être terminée en octobre pour la prochaine réunion du G20. Mais la bataille autour des taux nominaux d'imposition en cache d'autres beaucoup plus techniques et quasiment incompréhensibles pour les non-spécialistes des questions fiscales. Il faut voir en effet comment est calculé le taux «effectif» minimum et à quoi il s'applique.
Vous pouvez avoir un taux en apparence assez élevé, mais offrir aux entreprises des possibilités de déduction qui conduisent à un taux effectif nettement plus faible… Il faudra plusieurs années après 2023 pour se rendre compte de l'importance des changements apportés par cette réforme que l'on qualifie peut-être un peu vite d'historique.
En tout cas, il ne faut pas se tromper. Certes, «America is back» dans le concert international, comme le proclame Joe Biden, mais avec le souci de créer un consensus autour des États-Unis. Il ne faut surtout pas imaginer que ces derniers sont prêts à accepter des mesures qui pourraient éventuellement nuire à leurs entreprises et affaiblir leurs positions dans le monde, comme la future taxe numérique européenne, dont le projet est d'ailleurs gelé, ainsi que la Commission l'a fait savoir deux jours seulement après la réunion de Venise et les critiques formulées par Janet Yellen, secrétaire américaine au Trésor.
En battant encore de nouveaux records au cours des derniers jours, la bourse américaine a clairement montré qu'elle ne se faisait pas trop de soucis quant à l'impact des discussions fiscales en cours sur la santé financière de ses géants et leurs futurs bénéfices après impôt.
