L'annonce, mercredi 31 mars, d'un déficit français record, 7,5% du PIB en 2009, remet à la Une de l'actualité l'enjeu majeur des finances publiques. Alors que la crise réduit les recettes des Etats tout en les poussant à augmenter leurs dépenses, le redressement des finances publiques sera dans tous les pays une priorité des années à venir. Une fois encore, je continue de penser que nous avons tout intérêt à regarder de près les politiques mises en place depuis plus d'une décennie par nos voisins allemands. La comparaison franco-allemande sera ainsi au cœur du grand forum que GénérationFrance.fr consacre à la dette publique mardi 6 avril prochain. Nous bénéficierons notamment de l'éclairage du Docteur Gäckle, conseiller spécial du groupe CDU/CSU au Bundestag sur les questions des finances publiques.
Pour financer la réunification, l'Allemagne a dû consentir un effort sans précédent : entre 1990 et 1995, sa dépense publique a doublé. L'Allemagne partait ainsi du même niveau de dépenses par rapport au PIB que la France en 1995 et pourtant elle se situait 9 points en dessous en 2008. L'explication de ce phénomène est simple: l'Allemagne a su réduire ses dépenses (-0,2% en valeur entre 1995 et 2006) quand la France les a augmentées de 46,3%. Comment l'Allemagne a-t-elle su couper dans les dépenses quand, dans notre pays, les crispations sont si fortes dès qu'on évoque la maîtrise des dépenses publiques ?
Le rétablissement des finances publiques allemandes s'est opéré en deux temps : de 1998 à 2005, sous l'impulsion de la coalition rouge verte de Gerhard Schröder, et depuis 2005 avec les gouvernements d'Angela Merkel. Entre 1998 et 2005, le SPD et les Verts au pouvoir, ont pris conscience que la compétitivité de l'Allemagne s'érodait dangereusement, fragilisée par le double choc de la réunification et de la mondialisation. Ils ont alors choisi de mener une stratégie impopulaire mais qui leur semblait être la seule voie pour sauver le modèle économique et social allemand : réduire la dépense publique et maîtriser l'augmentation du coût du travail.
Le gouvernement Schröder a joué sur trois leviers :
- Des réformes structurelles dans le domaine social : après les avoir évoquées dans mes précédentes chroniques, je ne reviens pas sur les lois Hartz du marché du travail et la réforme du système des retraites qui ont clairement permis à l'Etat de réduire le poids financier de la protection sociale. L'Allemagne a aussi lancé en 2003 une réforme de l'assurance maladie visant à accroître la participation financière des patients (création d'un ticket modérateur dont le montant représente 10 % du coût des médicaments prescrits, avec un maximum de 10 euros par boîte), à diminuer les prestations jugées les moins essentielles (suppression de la prise en charge des médicaments sans ordonnance, des verres et montures des lunettes, des cures thermales, des frais d'ambulance...) et à améliorer le fonctionnement global du régime. Une taxe sur le tabac a été créée pour contribuer au financement de l'assurance maladie. Grâce à ce plan, qui a généré 10 milliards d'économies, les caisses d'assurance maladie sont excédentaires depuis 2004.
- Une réduction des impôts directs sur les revenus des ménages et les entreprises plus que compensée par une baisse drastique des subventions publiques et par une hausse des impôts pesant sur la consommation : le gouvernement Schröder a décidé de baisser de 21,5 milliards d'euros les impôts directs sur les ménages et les entreprises. En contrepartie en 1998, la TVA a été augmentée d'un point, et en 2003, les taux de TVA réduit de 7% pour certains biens ont été supprimés. En 1999 une taxe écologique pesant sur les carburants et l'électricité est aussi entrée en vigueur, et rapporte environ 16 milliards d'euros à l'Etat. Enfin, l'ensemble des aides financières d'Etat (par exemple l'abattement fiscal accordé aux salariés pour le trajet domicile/travail, ou le soutien à l'accession à la propriété) a baissé de 12% en 2004.
- Les effectifs de la fonction publique ont fondu : l'Allemagne et ses Länders comptaient 6,7 millions de salariés du service public en 1991. Ils n'étaient plus que 4,6 millions en 2006. Cette baisse résulte de la privatisation des services de nombreuses communes, de la suppression massive d'emplois publics à l'Est, et de la fusion des réseaux ferrés des deux Allemagne. Sur ces 2,1 millions d'emplois publics en moins, la moitié été privatisée, l'autre moitié a réellement disparu.
Cependant, ces vastes réformes n'avaient pas suffi à réduire les déficits en période de récession. La dette publique était passée de 58,8% du PIB en 2001 à 68% en 2005. Le Gouvernement d'Angela Merkel, qui a succédé à celui de Gerhard Schröder en 2005, a donc choisi de poursuivre une politique d'assainissement des comptes publics. Sur la période 2006 et 2009, le gouvernement Merkel a entrepris de dégager 120 milliards d'euros supplémentaires pour l'Etat :
- Les réformes structurelles de la protection sociale ont été poursuivies : en 2007, l'âge de départ à la retraite est passé de 65 à 67 ans. Entre 2006 et 2009, des suppressions de 11 milliards d'euros de subventions aux caisses d'assurance maladie et un plan « maîtrise du médicament » (il a notamment bloqué jusqu'en mars 2008 les prix des médicaments remboursables, limité les remboursements aux médicaments «apportant un progrès thérapeutique», et baissé de 10% le prix des médicaments génériques) ont permis de réduire encore les dépenses de santé. L'application de la loi Hartz IV a aussi généré 15 milliards d'euros d'économies.
- Certains impôts ont été relevés et des avantages fiscaux supprimés: au 1er janvier 2007, la TVA est passée de 16 à 19%, ce qui génère 22,3 milliards d'euros de recettes chaque année, dont deux tiers ont été affectés à la réduction du déficit. La même hausse a été appliquée à la taxe sur les assurances. Le taux d'imposition pour les minijobs a été relevé de 25 à 30% et le taux marginal supérieur de l'impôt sur le revenu est passé de 42 à 45%, soit 1 milliard d'euros de recettes supplémentaires par an. De 2006 à 2009, la réforme de niches fiscales (abaissement du seuil d'exonération des revenus de l'épargne...) ou la baisse d'aides (pour le biodiesel, pour logement, ...) ont permis d'éviter une dépense de 19 milliards d'euros.
- En 2005, une nouvelle convention collective a bouleversé le système de rémunérations des salariés du public : une partie du salaire est désormais liée aux performances, et les carrières des jeunes agents sont revalorisées au détriment de celles de leurs aînés. Les primes de Noël et de congés payés ainsi que les compléments pour les heures supplémentaires sont réduits, ce qui a entraîné 1 milliard d'économies. Parallèlement, en 2006, le temps de travail est passé de 40 heures à 41 heures pour les fonctionnaires de l'Etat.
- Enfin, l'Allemagne s'est dotée d'une règle constitutionnelle de maîtrise de la dette. Dès 2011 s'appliquera cette règle qui impose à l'Etat fédéral et aux Länder de réduire leur déficit de 10 milliards par an, afin de le faire passer de 70 milliards d'euros environ en 2010 à 10 milliards en 2016. Ainsi, à partir de 2016, il sera prohibé d'avoir un déficit structurel supérieur à 0,35% du PIB.
Grâces à ces mesures, en 2008, avant l'éclatement de la crise, l'Allemagne avait réussi à être à l'équilibre budgétaire avec un déficit à 0%. Poursuivant sa logique de désinflation compétitive, l'Allemagne a réaffecté une partie des économies générées vers des allégements de charges, par exemple, entre 2006 et 2009, 22 milliards d'euros ont été consacrés à la diminution des cotisations chômage.
Bien sûr, la crise aussi a entraîné un dérapage des comptes publics de l'Allemagne : le déficit devrait atteindre 5% en 2010 pour un endettement de 76,7%. Mais outre que ces chiffres restent meilleurs que ceux de la France (8,2% de déficit et 83,2% d'endettement prévus pour 2010), les déficits allemands sont essentiellement conjoncturels alors que les nôtres sont encore largement structurels. L'Allemagne est aujourd'hui le seul pays d'Europe qui devrait revenir à l'équilibre budgétaire après la crise sans nouveau plan drastique de réduction des dépenses. Les mesures de consolidation budgétaire déjà engagées depuis dix ans devraient mécaniquement suffire à redresser les finances publiques. L'Allemagne a pu ainsi s'engager à respecter le Pacte de Stabilité et de Croissance dès 2013 (3% de déficit et 60% d'endettement).
Nous pouvons tirer quelques leçons de l'expérience allemande :
1/ Il n'y pas de fatalité à l'endettement public à condition d'avoir une politique cohérente sur plus de dix ans. Entre 1995 et 2008, l'Allemagne a pu rétablir une situation qui était aussi inquiétante que celle de la France. Cela a été possible grâce à un cap politique responsable et réformateur fixé par le SPD et poursuivi par la CDU. A quand une telle continuité en France, au-delà des alternances politiques ?
2/ L'augmentation des impôts ou le retour de la croissance ne suffisent pas, le redressement des finances passe dans tous les cas par une réduction des dépenses. Ne cédons pas à la facilité en nous contentant d'augmenter les prélèvements obligatoires.
3/ La maîtrise des finances publiques passe par un effort à tous les niveaux pour jouer sur tous les leviers disponibles: réforme de la protection sociale, réduction des effectifs de la fonction publique, rabotage des niches fiscales, pacte budgétaire entre l'Etat et les collectivités.
C'est dans le domaine de la réduction de la dépense publique que la France doit agir en urgence, parfois en s'inspirant de l'Allemagne. Entre 1996 et 2008, les dépenses de l'Etat ont augmenté de 35%, celles de la sécurité sociale de 61% et celles des collectivités de 78%, un tel rythme n'est pas tenable.
Je propose donc qu'une loi de programmation des finances publiques soit votée au début du prochain quinquennat et qu'elle soit élevée au rang organique avec un objectif de réduction de la dette. Cela signifie que chaque loi de finances de l'Etat et de la Sécurité sociale devrait respecter la norme d'évolution des dépenses fixée dans la loi de programmation. Pour les collectivités locales, je préconise d'instaurer un pacte de stabilité interne, avec des objectifs à respecter et un bonus malus sur les dotations de l'Etat.
L'Allemagne, qui a supprimé plus de deux millions d'emplois publics, a prouvé que le non remplacement d'un fonctionnaire sur deux est tout à fait tenable et même que nous pouvons aller plus loin en étendant ce principe aux opérateurs de l'Etat et aux collectivités locales. La fusion des administrations des régions et des départements est un moyen d'atteindre ce but.
Sur le volet recettes, notre système fiscal peut aussi gagner en lisibilité, tout en générant des économies de gestion. Nous pouvons ainsi agréger impôt sur le revenu et CSG-CRDS. L'assiette fiscale serait plus large, le dispositif plus efficace et cela permettrait de réaliser la fusion du fisc et des Urssaf. Ce serait l'occasion de mettre enfin en place la retenue à la source, une réforme gagnante pour l'Etat comme pour les contribuables.
Nous sommes au pied du mur, le niveau de la dette affecte notre compétitivité et notre croissance, fragilise notre modèle social et nous prive de marges de manœuvres politiques. La réduction des dépenses demandera des efforts à tous les Français notamment au moment de la réforme des retraites. Mais je crois que les Français sont prêts, à condition que la justice soit au rendez vous.
Jean-François Copé
Photo: Flickr, CC licence Attribution, par hans s
