La rengaine rebattue selon laquelle le monde assiste à une crise des réfugiés sans précédent dans l'histoire est à la fois trompeuse et dangereuse. Certes, le nombre total de réfugiés a quasiment doublé ces dix dernières années, mais s'il existe une crise aujourd'hui, c'est une crise du retour.
Bien que le principe du non-refoulement (l'interdiction de renvoyer des demandeurs d'asile dans un pays où leur vie ou leur liberté est menacée) soit considéré comme l'une des normes les plus fermes du droit international, les gouvernements de toute la planète se donnent beaucoup de mal pour renvoyer les réfugiés chez eux.
Plusieurs, comme celui des États-Unis, bafouent ouvertement ce principe de non-refoulement en envisageant de replonger des demandeurs d'asile venus d'Amérique centrale directement dans la violence qu'ils fuyaient.
L'un des principaux objectifs de l'invasion de la Syrie par le président turc Recep Tayyip Erdoğan en octobre 2019 était de mettre la main sur des territoires où envoyer les millions de Syriens cherchant actuellement refuge sur le sol turc.
D'autres pays, comme l'Allemagne et le Liban, ont adopté des approches plus subtiles et proposé de payer les réfugiés qui acceptent de repartir en Syrie ou leur ont simplement rendu la vie si épouvantable que nombre d'entre eux ont l'impression de n'avoir d'autre choix que de retourner d'où ils viennent.
Nouvelles sources de conflit
Compte tenu de ce que certains États sont prêts à faire pour contraindre les réfugiés à rentrer chez eux, on pourrait aisément et fallacieusement être amené à penser que renvoyer les demandeurs d'asile dans leur pays d'origine est la solution au problème des déplacements de masse.
D'ailleurs, le rapatriement librement consenti est l'une des «trois solutions durables» approuvées par les Nations unies, et protéger ce droit au retour volontaire est essentiel. Cependant, le rapatriement des réfugiés est de nos jours rarement consenti ou durable.
En renvoyant des réfugiés en Syrie, par exemple, non seulement Erdoğan les mettrait en danger, mais le processus de rapatriement lui-même pourrait créer de nouvelles sources de conflit.
L'hostilité entre des gens qui restent chez eux pendant une guerre civile et ceux qui partent pour revenir plus tard est courante dans de nombreuses sociétés post-conflit; c'est ce qui s'est produit en Irak, au Salvador et ailleurs.
Prenez le cas de l'Irak. Entre 2008 et 2009, le gouvernement irakien a activement encouragé les personnes déplacées à l'intérieur du pays et les réfugiés exilés à rentrer chez eux. Or, beaucoup de ceux qui l'ont fait se sont retrouvés confrontés à une réaction violente au sein de leur communauté et ont été forcés de fuir à nouveau.
Dans les années 1990, le rapatriement contraint de Salvadoriens qui vivaient aux États-Unis a mené à la création des gangs transnationaux que des milliers de personnes fuient aujourd'hui.
Il est crucial que les responsables politiques comprennent les raisons de ce phénomène s'ils veulent trouver de vraies solutions pour les réfugiés.
Exils et retours forcés
Mes recherches sur les migrations entre le Burundi et la Tanzanie après la guerre civile au Burundi entre 1993 et 2005 montrent comment le rapatriement des réfugiés peut déclencher des violences dans les pays d'origine et conduire à de nouvelles migrations.
Au fil des cinquante dernières années, le Burundi a subi de multiples épisodes de migrations et de retours forcés. En 1972, un génocide sélectif perpétré par le gouvernement dominé par les Tutsis contre la population civile hutue a conduit des centaines de milliers de Burundais à fuir en Tanzanie.
Certains de ces réfugiés ne sont revenus au Burundi que pour en partir à nouveau dans les années 1990, lorsqu'une guerre civile a éclaté entre l'armée dirigée par les Tutsis et les groupes rebelles hutus nationalistes. Encore une fois, des centaines de milliers de Burundais ont alors rejoint la Tanzanie.
Par le simple fait de revenir au pays, les exilés représentaient une menace pour ceux qui étaient restés.
Au début des années 2000, tandis que la guerre civile touchait à sa fin, les réfugiés ont commencé à retourner au Burundi. Si la Tanzanie avait autorisé certains réfugiés burundais qui avaient fui en 1972 à demander la naturalisation, la majorité étaient soit revenus de leur plein gré, soit avaient été contraints de rentrer chez eux lorsque la Tanzanie avait révoqué leur statut de réfugiés et fermé les camps qui les abritaient. Au total, quelque 500.000 personnes ont regagné le Burundi entre 2000 et 2011.
Par le simple fait de revenir au pays, les exilés représentaient une menace pour ceux qui étaient restés. La plupart des Burundais vivent de l'agriculture; ce sont principalement des petits paysans qui se transmettent la terre familiale de père en fils. L'activité agricole joue un rôle central dans le lien que de nombreux Burundais entretiennent avec leur terre ancestrale.
Beaucoup des réfugiés revenus en masse ont découvert que leur maison avait de nouveaux occupants. Parfois, il s'agissait de voisins ou de membres de la famille restés sur place pendant la guerre, qui s'étaient installés sur leur terrain. Dans d'autre cas, le gouvernement s'était approprié les propriétés que les réfugiés avaient laissées derrière eux.
La terre étant un bien très convoité, tant pour sa valeur symbolique qu'économique, la rivalité entre ceux qui revenaient et ceux qui étaient restés généra une violence locale à grande échelle, qui alla de la destruction des cultures et des biens aux agressions et au meurtre.
Campagne de répression
Tant la communauté internationale que le gouvernement burundais s'attendaient à ce que le retour des réfugiés pose problème et soupçonnaient qu'il puisse rallumer les rivalités ethniques entre anciens exilés hutus et civils tutsis restés au pays.
Mais ces conflits autour de la terre ne cadraient pas si facilement avec le paradigme de conflit ethnique familier au Burundi. La violence entre les rapatriés et les résidents dépasse les frontières ethniques; elle n'oppose pas seulement les hutus entre eux, mais souvent des membres d'une même famille.
Début 2015, la situation était tellement catastrophique que nombre de rapatriés m'ont confié avoir été avertis par ceux qui étaient restés qu'en cas de reprise de la guerre au Burundi, ils seraient les premiers à être tués.
Et de fait, la guerre est revenue, sous une autre forme. En avril 2015, quand le président burundais Pierre Nkurunziza a annoncé qu'il solliciterait un troisième mandat, ce qui est inconstitutionnel, des manifestations de la population civile n'ont pas tardé à être suivies par un coup d'État raté de l'intérieur de l'armée.
Le parti au pouvoir de Nkurunziza a réagi avec une terrifiante campagne de répression contre toute personne perçue comme associée de près ou de loin à l'opposition, qui continue à ce jour. Une fois de plus, les Burundais ont fui en masse.
Parmi les premiers à fuir figuraient les rapatriés revenus au Burundi à peine quelques années auparavant. Face à la violence à laquelle ils avaient été confrontés à leur retour, une bonne partie avaient déjà tenté de repartir. La crise électorale dans la capitale leur donna une raison de traverser la frontière et d'attendre la protection de l'ONU de l'autre côté.
Ces réfugiés craignaient la campagne de répression de Nkurunziza. Beaucoup ont expliqué que leur frère, leur oncle ou leur voisin, avec qui ils étaient en conflit pour des histoires de terre, avait également des liens avec le parti en place ou était membre du mouvement Imbonerakure, une milice de jeunes alliée au gouvernement. Compte tenu de ces liens, le déclenchement de la crise de 2015 signifiait que ces personnes pouvaient se servir de la répression d'État pour mettre leurs menaces à exécution.
Répétition des migrations
Le cas du Burundi illustre non seulement comment le processus de retour des réfugiés après une guerre civile peut créer de nouvelles divisions violentes entre rapatriés et non-migrants dans le pays d'origine, mais également comment les retours peuvent déboucher sur une répétition des migrations.
Cela ne signifie pas que les réfugiés ne doivent ou ne souhaitent pas rentrer chez eux. Nombre d'entre eux le veulent, quand c'est possible de le faire en toute sécurité, et il est essentiel que la communauté internationale protège le droit au rapatriement volontaire.
Toutefois, comprendre comment les retours en masse de réfugiés sont susceptibles d'affecter les communautés post-conflit peut aider les gouvernements et les organisations internationales à améliorer les processus de rapatriement et à développer des solutions alternatives.
Même les institutions conçues pour promouvoir la paix peuvent, intentionnellement ou non, exacerber les conflits.
Dans les cas où les réfugiés veulent rentrer, des mesures devraient être prises pour éviter que les conflits entre les rapatriés et ceux qui ne sont pas partis ne dégénèrent –ce qui plus facile à dire qu'à faire. Beaucoup d'acteurs internationaux et nationaux au Burundi ont clairement identifié le retour de réfugiés comme un potentiel facteur de déstabilisation.
Quoi qu'il en soit, même les institutions conçues pour promouvoir la paix peuvent, intentionnellement ou non, exacerber les conflits entre les personnes qui sont restées et celles qui reviennent.
Pour éviter cela, il est essentiel d'anticiper les différentes manières dont les initiatives de rétablissement de la paix peuvent affecter les rapatriés et les non-migrants, en faisant des recherches actives auprès des communautés locales pour savoir si ce genre de programmes créent des conséquences indésirables, et d'être prêt à en modifier l'approche en fonction des informations obtenues.
Comprendre les multiples raisons qui poussent les réfugiés à fuir peut également aider les intervenants à se demander quand les retours sont susceptibles de déboucher sur de nouveaux exils.
Au Burundi, comme les réfugiés fuient à la fois les violences locales et nationales, la résolution de la crise électorale n'assurera pas la sécurité à tous ceux qui reviendront. Plusieurs m'ont assuré qu'à cause des conflits territoriaux auxquels ils avaient été confrontés lors de leur dernier retour, même si Nkurunziza quittait le pouvoir, ils seraient davantage en sécurité en restant en Tanzanie qu'en retournant au Burundi. Si on les obligeait à revenir, ils s'enfuiraient à nouveau (et malgré cela, la Tanzanie et le Burundi sont en train d'essayer de forcer les réfugiés à revenir).
Réinstallation et intégration
Si le rapatriement des réfugiés n'est pas la solution, alors que faire? Les solutions alternatives durables mises en place dans les cadres internationaux existants sont la réinstallation et l'intégration locale.
Il est extrêmement important d'augmenter le nombre d'opportunités de réinstallation pour les réfugiés, mais cette solution n'aide qu'une petite minorité d'entre eux. En 2018, on comptait 25,9 millions de réfugiés dans le monde, dont seulement 92.400 (soit moins de 1%) étaient officiellement réinstallés dans des pays tiers comme les États-Unis, l'Allemagne ou l'Australie.
Doubler les quotas de réinstallation aiderait des centaines de milliers de personnes, mais cela ne résoudrait pas les situations prolongées de déplacement forcé.
L'intégration locale dans le premier pays d'accueil, culminant idéalement avec la naturalisation, est aujourd'hui la solution la plus prometteuse pour la majorité des réfugiés. Elle est pourtant excessivement rare. En ce moment, la grande majorité des réfugiés (85%) vivent près de leur pays d'origine, par exemple en Turquie, au Pakistan ou en Ouganda, où ils sont rarement bien intégrés à la société.
La naturalisation est une politique très compliquée à vendre pour les gouvernements. Les citoyens renâclent à l'idée d'une compétition pour les emplois et l'accès aux prestations publiques, et la xénophobie est une plateforme électorale plus populaire que l'inclusion.
À la place, les gouvernements restreignent donc les mouvements des réfugiés, entravent leur accès au marché du travail et aux soins médicaux et surveillent à l'excès ces populations dans l'espoir qu'elles repartiront d'elles-mêmes. Or, si ces personnes ont fui leur pays à la base, c'est parce qu'y retourner n'est pas sûr. Par conséquent, le seul côté durable des «trois solutions durables», ce sont les limbes perpétuelles dans laquelle la grande majorité des réfugiés continueront à vivre.
Si les solutions standard pour les réfugiés ne fonctionnent pas, il va falloir que les législateurs se mettent à penser autrement qu'en termes de retour, de réinstallation et d'intégration locale.
L'une des raisons pour lesquelles les gouvernements sont coincés dans ce cadre des «trois solutions durables», c'est que le droit international fait une distinction extrêmement claire entre un réfugié et un migrant. Si elle permet d'offrir aux réfugiés des protections légales essentielles, comme le droit au non-refoulement, elle les empêche également de bénéficier des types de visas les plus courants, qui permettent de vivre et de travailler dans un pays dont on n'est pas ressortissant.
Permis de travail et de résidence
Plutôt que d'attendre que les États laissent les populations de réfugiés rester de façon permanente, les gouvernements et les organisations régionales gagneraient à adopter l'idée de mobilité.
Dans certaines régions, comme celle des Grands Lacs en Afrique, les réfugiés se déplacent de pays en pays, aux côtés des migrants, depuis des décennies. Les gouvernements pourraient facilement légaliser –et gérer–ces mouvements en tandem. L'un des moyens de le faire consisterait, pour les pays d'accueil, à accorder aux réfugiés des visas de travail à moyen terme.
Par exemple, la Tanzanie pourrait accorder aux réfugiés un accès prioritaire à des visas de travail de trois ans renouvelables, grâce auxquels ils seraient en mesure de travailler légalement et de vivre à la fois en Tanzanie et au Burundi.
Il s'agirait d'un scénario gagnant-gagnant: la Tanzanie bénéficierait d'une augmentation de main-d'œuvre dans les régions sous-développées et d'un mécanisme lui permettant de connaître le nombre exact de réfugiés sur son territoire, et les réfugiés burundais auraient un lieu sûr où ils pourraient s'installer et travailler.
Pour peu orthodoxe qu'elle soit, cette suggestion n'est pas inconcevable: l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) a mis en place en 2014 le pilote d'un programme similaire en Tanzanie.
En Colombie, pays qui a vu plus d'un million de Vénézuéliens traverser la frontière, le gouvernement avait commencé par autoriser les migrants, également susceptibles de bénéficier du statut de réfugiés, à demander un permis de travail spécial appelé permiso especial de permanencia (PEP). Celui-ci permettait aux Vénézuéliens de rester en Colombie pendant deux ans et de bénéficier du système de soins, d'éducation et d'emploi. Malheureusement, le gouvernement colombien a commencé à rendre l'accès au PEP plus difficile aux migrants.
Les dirigeants mondiaux se doivent d'envisager des options sortant du paradigme restrictif «rapatrier, naturaliser ou réinstaller».
Il pourrait ne pas être forcément question que de visas de travail. Les zones économiques régionales pourraient mettre en place des traités résidentiels réciproques pour faciliter l'installation temporaire de réfugiés dans des pays voisins.
Cette proposition n'a rien d'impossible; certaines versions existent déjà pour faciliter d'autres types de migrations. En Amérique du Sud, grâce au Mercosur Residence Agreement, les ressortissants des pays signataires peuvent demander un permis de résidence de deux ans dans n'importe quel autre pays membre. Le dispositif accorde même la possibilité de solliciter la résidence permanente.
Le plus important, c'est que le traité exige que les migrants du Mercosur bénéficient des mêmes droits civiques, sociaux et culturels que les ressortissants des pays d'accueil.
De la même façon, les citoyens européens ont le droit de travailler dans n'importe quel pays de l'UE. La Communauté d'Afrique de l'Est (EAC), qui accueille en ce moment quelque 2,3 millions de réfugiés, pourrait mettre en place un visa régional qui leur permettrait de résider légalement dans n'importe quel pays membre de l'EAC pendant une période donnée et renouvelable.
Prise de risque politique
Ces solutions ne sont pas parfaites. Pour commencer, elles ne sont pas permanentes. Autoriser les réfugiés à accéder à des visas réservés aux migrants pourrait en outre mettre en danger les protections spéciales actuellement mises en place pour eux.
Pour que ces mesures à moyen terme fonctionnent, la communauté internationale devra trouver les moyens de s'assurer que les réfugiés ne seront pas mis dehors après une courte période, ni privés de leur droit au non-refoulement. Mais parce que ces mesures facilitent la mobilité inter-frontalière, elles pourraient mieux permettre aux réfugiés d'aller et venir selon leurs propres termes.
Si les dirigeants mondiaux veulent réellement trouver des solutions à l'augmentation des déplacements forcés, plutôt que de faire le jeu des nativistes et de demander que les réfugiés soient renvoyés d'où ils viennent, ils se doivent d'envisager des options sortant du paradigme restrictif «rapatrier, naturaliser ou réinstaller».
Offrir aux réfugiés des possibilités normalement réservées aux migrants du travail est difficile –à la fois pour les responsables politiques qui proposent de laisser entrer plus de gens et pour le maintien des protections existantes pour les réfugiés.
Seulement, les gouvernements sont déjà en train de contourner ces protections, souvent en récupérant le régime applicable à la migration du travail au détriment des demandeurs d'asile, en qualifiant les réfugiés de clandestins ou en leur collant l'étiquette de migrants économiques pour les empêcher d'entrer.
Il serait plus efficace d'utiliser ce même système pour accorder aux réfugiés une protection dont ils ont bien besoin –et c'est possible. Mais pour ce faire, les dirigeants doivent d'abord mobiliser la volonté politique d'entreprendre de vraies réformes, au prix parfois d'une prise de risque.
Cet article a initialement été publié sur le site Foreign Policy.
