Deux informations surprenantes sont passées relativement inaperçues cet été. Le 15 août, des médias américains révélaient que les États-Unis ont organisé des entretiens secrets entre Israël et les Émirats arabes unis afin de renforcer les relations diplomatiques et militaires et le partage de renseignements entre Jérusalem et Abou Dabi, face à la menace commune que représente l'Iran.
Quelques jours plus tard, le 21 août, Donald Trump et Nicolás Maduro reconnaissaient que des discussions secrètes entre l'administration américaine et le régime vénézuélien avaient lieu depuis plusieurs mois, alors que toute communication semblait coupée entre les deux pays.
Ces révélations viennent illustrer une caractéristique importante des relations internationales: quand il est question de diplomatie, et plus généralement de politique étrangère, un voile de secret recouvre bien souvent les actions des États –une réalité qui nous a été rappelée ces derniers jours par l'affaire ukrainienne qui fait trembler Donald Trump.
Ce secret, aussi vieux que la diplomatie elle-même, n'est pas sans poser problème à l'heure où les sociétés réclament un droit de regard sur la politique internationale. En plus d'être contraire à l'idéal démocratique de transparence, le secret alimente les fake news et les théories du complot en tout genre.
Dernier exemple en date: le traité de coopération entre la France et l'Allemagne signé à Aix-la-Chapelle en janvier 2019 par Emmanuel Macron et Angela Merkel, et qui fût parfois présenté comme la «vente de l'Alsace» à l'Allemagne ou encore «le partage de notre siège au Conseil de sécurité».
Sur le traité d'Aix-la-Chapelle, Marine Le Pen se fait le relais de fake news.
Alors que les injonctions à la transparence se multiplient et que les théories du complot foisonnent, nombreuses sont les personnes qui se demandent si la diplomatie a encore intérêt à préserver ses secrets.
En réalité, cette question n'a pas beaucoup de sens, car en dépit des nombreuses évolutions récentes du jeu diplomatique, le secret reste encore aujourd'hui une condition de la réussite de nombreuses négociations.
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Primauté de l'exécutif
Pourquoi, dans de nombreuses démocraties, la plupart des décisions de politique étrangère sont-elles prises dans l'opacité des cabinets des chefs d'État plutôt qu'au Parlement, lieu d'échange démocratique par excellence?
Pour répondre à cette question, on peut remonter jusqu'à Thomas Hobbes et sa distinction entre la politique extérieure, nécessairement anarchique et violente car mettant aux prises des entités souveraines ne reconnaissant aucune autorité supérieure, et la politique intérieure, pacifiée car relevant d'un pouvoir disposant du monopole de la violence physique légitime.
Cette distinction justifie l'idée, admise dans de nombreuses démocraties, que les questions de diplomatie, de défense et de stratégie forment un «domaine réservé», celui du pouvoir exécutif qui, en vertu de la raison d'État, est autorisé à agir discrètement sur la scène internationale pour protéger les intérêts supérieurs de la nation.
Puisque la politique internationale revêt un caractère d'anarchie et d'urgence, elle nécessite d'agir vite et dans le secret. Elle serait donc inconciliable avec l'esprit de délibération propre aux démocraties, qui suppose du temps et de la transparence.
La nature du Parlement, qui se veut un lieu d'ouverture et non de confidentialité, est ainsi tenue comme étant incompatible avec les impératifs censés guider une politique extérieure. C'est cette incompatibilité qui légitime la persistance de ce résidu monarchique en matière de prise de décision diplomatico-stratégique.
Injonction de transparence
Pourtant, le jeu diplomatique a beaucoup évolué depuis la Renaissance italienne, période qui a posé les fondations de la diplomatie moderne.
La diplomatie actuelle s'inscrit bien au cœur de la société de l'information, et les diplomates n'ont pas pu se mettre totalement à l'abri de l'exigence de transparence qui caractérise nos sociétés.
L'apparition des nouvelles technologies de l'information a entraîné un renouvellement sans précédent des pratiques diplomatiques et une profonde évolution de la conduite de cette dernière.
L'utilisation de réseaux sociaux, notamment, a accru la portée du champ d'action alloué à la finalité des politiques de diplomatie publique, c'est-à-dire d'une diplomatie qui ne concerne plus seulement les relations entre diplomates ou autres représentants de l'État mais vise également le public des sociétés étrangères.
Les nouvelles technologies de l'information ont en effet permis une proximité directe des diplomates avec la société civile. Le potentiel est double: d'une part, ces nouveaux outils peuvent permettre de développer des stratégies d'influence sans précédent auprès de l'opinion publique; d'autre part, ils rendent également possible la mise en place d'un dialogue plus profond avec les sociétés et, partant, l'avènement d'une diplomatie plus transparente.
L'injonction de transparence en diplomatie est également nourrie par l'apparition de nouveaux acteurs sur la scène internationale: des ONG, des institutions internationales, voire des personnalités d'exception, à l'image de Julian Assange et d'Edward Snowden.
Tous ces nouveaux acteurs s'affranchissent volontiers de la tradition étatique du secret en diplomatie. Le dévoilement par Wikileaks, en 2010, de plus de 250.000 câbles diplomatiques américains est l'exemple le plus retentissant de cette nouvelle donne.
L'affaire Wikileaks a bien illustré la fin du rapport exclusif entre les diplomates et les décideurs: avec la propagation des nouvelles technologies, celui-ci a volé en éclats et la diplomatie se trouve de plus en plus mise en demeure de transparence.
Enjeux de réputation
Vouloir que la diplomatie s'affranchisse totalement du secret n'aurait cependant pas de sens et serait contre-productif. Quand il est question de négociations diplomatiques, le secret joue un rôle primordial: il permet aux diplomates de se libérer des contraintes politiques internes et de créer un environnement propice à des discussions constructives.
La visite d'Anwar Sadat à Jérusalem en 1977, qui a conduit à la conclusion d'un accord de paix formel entre l'Égypte et Israël, a été facilitée par une réunion secrète entre le ministre israélien des Affaires étrangères, Moshe Dayan, et le vice-Premier ministre égyptien, Hassan Touhami.
Visite d'Anwar Sadat à Jérusalem en 1977.
De même, Henry Kissinger a attribué la normalisation des relations entre Washington et Pékin, symbolisée par la visite historique du président Nixon en Chine en 1972, à ses contacts diplomatiques secrets avec les dirigeants chinois.
Lors d'un conflit ou d'une crise internationale, les responsables politiques font face à des enjeux de réputation qui les poussent à s'aligner sur les préférences de leur opinion publique ou des pays alliés.
La coopération ouverte avec un adversaire peut s'avérer coûteuse en matière d'image, pour diverses raisons de nature historique, idéologique ou stratégique. Les chefs d'État qui choisissent de négocier publiquement avec un ennemi de longue date prennent parfois le risque de paraître faible aux yeux de l'opinion et de faire l'objet de critiques de la part d'acteurs nationaux ou internationaux.
C'est pourquoi certains pays arabes, comme l'Arabie saoudite et plus récemment les Émirats arabes unis, ont préféré garder leurs relations avec Israël confidentielles, afin de ne pas susciter la colère d'autres pays arabes et de l'Autorité palestinienne, qui pourraient dénoncer leur trahison.
Cela explique également pourquoi peu d'États prennent le risque de négocier publiquement avec des organisations terroristes, de peur de se voir accuser de manquer de fermeté.
Marge de manœuvre
L'exposition médiatique des négociations incite par ailleurs les chefs d'État à s'engager publiquement auprès de leur population à obtenir des concessions de la part d'autres dirigeants.
Une diplomatie transparente peut facilement générer des effets de lock-in qui mènent à une impasse dans les négociations, chacun des camps adoptant des positions intransigeantes et refusant de se retrouver dans une position humiliante en faisant des concessions.
Négocier en secret, dans l'espace international, permet de protéger la réputation d'un gouvernement contre tout embarras, désamorçant ainsi des escalades qui pourraient s'avérer dangereuses pour la stabilité du monde.
Le secret réduit le risque d'échec des négociations en assurant aux parties un niveau minimum de sécurité, de marge de manœuvre ainsi que la possibilité de sauver la face.
Cela est d'autant plus vrai quand il existe une forte opposition interne contre un accord de compromis. Sans négociations secrètes, il n'y aurait pas eu d'accord d'Oslo en 1993, car ni Israël ni l'Organisation de libération de la Palestine n'auraient choisi de négocier ouvertement en raison des fortes contraintes domestiques qui pesaient sur les responsables des deux camps.
Plus récemment, la conclusion de l'accord de 2015 sur le nucléaire iranien n'a été rendue possible que par les discussions secrètes préalables qui se sont déroulées à partir de 2013. Après plus de trente ans de rupture des relations diplomatiques entre l'Iran et les États-Unis, chaque partie se montrait extrêmement méfiante vis-à-vis de l'adversaire. Dans ces conditions, la tenue de négociations préliminaires officielles aurait été un échec. La confidentialité permet l'institution d'une confiance entre les parties –et sans confiance, pas de négociation.
Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons. Lire l'article original.
