La scène se passe chez le banquier Guy de Rothschild, en 1962. Georges Pompidou, qui vient d’être nommé Premier ministre par le général de Gaulle, fait ses adieux à celui qui était devenu son ami en même temps que son employeur. Le moment est déchirant, non pas tant parce que le nouveau chef du gouvernement doit abandonner un emploi très lucratif mais parce qu’il lui faut mettre un terme à ses relations suivies avec le banquier. On ne peut gouverner l’État et fréquenter assidûment les grands patrons du privé. Le général de Gaulle a, il est vrai, en revenant au pouvoir, imposé un certain sens du devoir et un rapport sans ambiguïté avec l’argent: il a renoncé à sa retraite de général, estimant inconcevable de cumuler ses indemnités de président –fonction qu’il exerce à plein temps– avec toute autre rémunération.
Ces gestes des deux hommes d’État n’étaient pas dictés par la loi. Il n’y avait et il n’y a rien d’illégal à cumuler retraite et indemnités et à fréquenter assidument des dirigeants d’entreprises privées tout en étant membre de l’exécutif. L’attitude de De Gaulle comme celle de Pompidou étaient avant tout des postures morales. Il est paradoxal que François Fillon, prenant le second comme modèle et l’intégrité du premier comme exemple, entretienne ou ait entretenu des relations suivies avec le patron d’Axa ou celui de Fimalac et cumule les rémunérations au sein de son foyer. Sa défense a très vite consisté à affirmer qu’il n’y avait rien d’illégal dans sa manière d’agir, et donc de répréhensible, s’opposant ainsi à ce qui fondait l’attitude de ses deux modèles.
L’affaire, au-delà de l’aspect polémique et juridique, est symptomatique de l’évolution des mœurs de nos dirigeants. Non pas que dans le passé les hommes politiques aient tous été des modèles de vertu et qu’aucune dérive n’ait entaché l’histoire de la démocratie. Les affaires «politico-financières» ont secoué à intervalles réguliers, depuis le XIXe siècle, un monde qui, à l’instar de tous les autres, ne peut prétendre n’abriter que des personnages intègres. Les condamnations récentes et nombreuses d’anciens ministres (Jérôme Cahuzac, Claude Guéant, Gilbert Baumet, Léon Bertrand, etc.), de parlementaires (Sylvie Andrieux, Paul Giacobbi, Serge Dassault, Philippe Kaltenbach, etc.) et même d’un ex-président de la République (Jacques Chirac), l’ont montré.
Ce qui est symptomatique ici n’est pas le possible franchissement de la ligne jaune, mais, au contraire, la légalité de pratiques qui, si elles échappent aux poursuites, ne demeurent pas moins moralement condamnables et n’auraient pas été admises par les deux hommes d’État que François Fillon a pris pour références. Comment, en cinquante ans, ce qui n’était pas envisageable est rentré dans les mœurs jusqu’à devenir le mode de fonctionnement d’une large partie de nos élus et, parmi eux, de dirigeants de premier plan?
Profession politique
L’affaire est symptomatique parce que le parcours de François Fillon est celui d’un homme politique typique, sinon modèle, de la génération d’élus aujourd’hui au pouvoir. Il est, d’abord, le reflet d’une professionnalisation qui s’est répandue, développée et généralisée. Comme beaucoup de ses collègues, François Fillon n’a pas exercé d’autres «métiers». Il a, au sortir de ses études, intégré ce monde pour ne plus en sortir. Manuel Valls ou Benoît Hamon ont suivi ce même parcours.
L’empilement des institutions –de la municipalité au Parlement, en passant par les communautés de communes et d’agglomération, les conseils généraux, régionaux ou territoriaux, les syndicats intercommunaux, les établissement publics– a permis, avec sa masse de représentants, de dirigeants et de collaborateurs, d’étendre cette professionnalisation à de nombreux élus en même temps qu’il garantissait, aux plus ambitieux, des indemnités multiples qui leur assuraient la possibilité de poursuivre leur carrière même en cas de défaite. Cette professionnalisation étendue jusqu’aux petits maires des communes de trois mille habitants qui, grâce au cumul, peuvent, même sans mandat national, émarger à plus de 5.000 euros par mois, a créé un véritable corps d’élus qui, comme toute profession organisée, a défendu ses intérêts, veillé à ses acquis, fait pression pour obtenir des avantages. Il l’a fait avec d’autant plus de succès que les élus sont les législateurs et ont pu voter des lois dont ils étaient les bénéficiaires.
En même temps que les élus précisaient leurs avantages et leurs indemnités, ils maintenaient un certain flou en refusant de définir un véritable statut de l’élu. Celui-ci aurait permis d’établir des règles précises et strictes, un cadre transparent, ce que visiblement, la majorité des élus n’a pas souhaité. Le monde politique français, et c’est ce que met en évidence le cas Fillon, évolue dans un univers imprécis qui permet de masquer les réels émoluments, passe-droits, avantages que les élus se sont accordés mais dont ils n’assument pas, devant l’opinion, la réalité. L’existence d’une enveloppe –importante– de frais de représentation pour les parlementaires (plus de 5.000 euros) dont l’utilisation, sans contrôle, intervient bien souvent comme un supplément de salaire et permet de doubler discrètement les indemnités reçues; le vote par les élus locaux du niveau de leurs indemnités et de leurs frais; la mise à disposition d’avantages divers (logement, locaux, véhicule, personnel, voyages, etc.); la possibilité d’employer sans contrôle, ou presque, des proches ou des fidèles; la capacité de bénéficier de fonds spéciaux à l’utilisation opaque (la «réserve parlementaire») ou de se réapproprier les «reliquats» des sommes dévolues aux collaborateurs; le foisonnement de fonctions et de postes peu visibles qui permettent de cumuler discrètement les revenus, etc., sont autant d’éléments mal connus et volontairement laissés dans l’ombre qui caractérisent le monde politique et sont si nombreux qu’il m’a fallu plus de deux cents pages pour les inventorier dans un livre (Chers élus, ce qu’ils gagnent vraiment, Seuil, 2010).
Cette nébuleuse de discrets avantages répond, pour les élus, au besoin de s’assurer un train de vie appréciable sans le laisser paraître, conscients que ce confort professionnel risque d’être mal perçu par les électeurs. La rémunération –son existence et son montant– des représentants politiques a, dès le XIXe siècle, engendré de violents débats alors même qu’elle apparaissait indispensable ne serait-ce que pour permettre aux élus les moins fortunés de survivre. La tradition française s’est, du coup, rapidement forgée sur cette double certitude: la nécessité de rémunérer ses représentants et celle de le faire discrètement. Si, par exemple, les indemnités –une appellation qui dissimule de véritables salaires– sont aujourd’hui indexées sur le traitement des fonctionnaires, c’est parce que l’octroi de rémunérations fixes nécessitait, après plusieurs années, leur revalorisation et entraînait un vote public qui faisait resurgir les polémiques. Il fallait éviter de reparler des émoluments des élus. Cette tradition de la discrétion est un élément important qui a eu pour effet pervers d’engendrer une forme de dissimulation.
L’élu en cadre dirigeant
D’autre part, la professionnalisation et le cumul ont transformé nombre de simples représentants en édiles –présidents d’exécutifs locaux ou personnalités de premier plan, élus aux multiples casquettes–, faisant de l’homme politique d’aujourd’hui une sorte de cadre dirigeant qui se compare volontiers à un responsable d’entreprise privée, et entend donc en posséder les atours.
La défense de bien des élus, lorsqu’on les interroge sur leurs avantages, est d’affirmer que, dans le privé, ils gagneraient beaucoup plus. Au cours des années, s’est forgée chez un gros contingent d’hommes politiques, l’idée que non seulement leur niveau de rémunération et d’avantages est justifié mais qu’il est, en plus, largement en deçà de ce à quoi ils peuvent prétendre ou de ce que les différents acteurs économiques auxquels ils ont affaire gagnent. La fréquentation des élites économiques, les contours d’une république offrant à ses responsables des avantages et un apparat dignes de barons d’Empire plutôt que de représentants du peuple, l’inscription dans la durée et, par conséquent, l’absence de renouvellement, le règne de l’entre-soi, constituent une spirale qui a renforcé, chez les politiques, le sentiment d’être des cadres dirigeants et a augmenté leur sentiment de mériter un confortable train de vie.
La certitude d’être dans leur bon droit les pousse à juger les récriminations des électeurs, sur ce sujet, infondées et à maintenir leurs avantages. Mais, dans le même temps, parce que le sujet semble toujours délicat et polémique, ou parce que, au fond, ils les savent en partie injustifiés, ils peinent à assumer en public la totalité de leurs revenus. Et ce d’autant plus que la crise économique a créé une disproportion de plus en plus grande dont ils sont conscients entre leur train de vie et celui d’une majorité de Français. La manière dont François Fillon et nombre de ses collègues usent ou ont usé de leur pouvoir pour attribuer salaires et emplois à leurs proches paraît plus difficilement défendable aux yeux de l’opinion à une époque de fort chômage et de difficultés sociales.
Comment, dès lors, concilier le sentiment d’être un cadre dirigeant et la nécessité de ne pas déplaire à l’opinion, sinon en se dissimulant pour user des stratagèmes légaux que permettent le système et l’absence de statut défini? Ce manque de transparence bien ancré est vécu par les élus comme une nécessité eu égard aux réactions de l’opinion publique. Si elle entraîne chez certains de petits accommodements –les frais de représentation recouvrent des dépenses privées–, elle engendre chez d’autres des comportements tendus vers un objectif plus lucratif. Les règles mal définies et l’absence de contrôle sont devenues une aubaine pour un certain nombre d’élus qui entendent optimiser financièrement leurs mandats. Ils détournent ainsi un système dont le but est de leur permettre de travailler dans des conditions optimales. Ces pratiques sont répandues –20% des parlementaires, par exemple, emploient leur conjoint ou un membre de leur famille– et l’affaire Fillon montre qu’elles touchent même ceux qui aspirent à gouverner le pays. Moralement condamnables aux yeux des électeurs et, par conséquent, mal assumées par les élus, elles sont symptomatiques d’un monde de représentants publics dont l’attitude repose de facto, pour une bonne part, sur la dissimulation, et, d’autre part, sur un déficit de sens moral. Elles montrent le fossé existant désormais entre élus et électeurs, la transparence n’étant pas simplement un moyen de combattre les comportements répréhensibles mais aussi de maintenir une relation de confiance entre le dirigeant et ses administrés. Elle conduit, surtout, souvent à des pratiques délictueuses qui en sont, au fond, le prolongement logique. La volonté d’être rémunéré davantage que les indemnités jugées trop faibles tend souvent à un désir de tirer profit de la fonction et à franchir la ligne jaune: emplois fictifs et conseils grassement payés à des entreprises privées en sont des exemples.
Sans doute cette course aux rémunérations est-elle aussi le reflet d’une époque où l’argent apparaît comme une valeur beaucoup plus importante qu’autrefois et où l’idéal politique, l’engagement militant, le sens de l’État ne sont plus synonymes de sacrifice. Sans doute enfin est-elle le reflet d’une génération de dirigeants, nés après guerre, dont la vocation n’est pas née d’un accident de l’histoire, comme de Gaulle ou Pompidou, et du désir d’y participer mais de l’attrait d’une profession à part entière qui offre avantages et train de vie en même temps que pouvoir et position sociale.
