Après le «non» grec, l'Europe face au choc des souverainetés

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Le «non» grec au plan proposé par les créanciers du pays le 25 juin dernier, s’il n’implique pas juridiquement la sortie de l’euro, a en revanche des implications politiques majeures pour toute l’Union européenne.

Sa seule hypothèse, même si le «oui» l’avait emporté, avait déjà une portée historique. Même si les référendums négatifs danois (juin 1992), irlandais (2001 et 2008), français (mai 2005) ou néerlandais (juin 2005) sur plusieurs traités et deux référendum négatifs sur l’adhésion à l’euro (Danemark en 2000, Suède en 2003) avaient déjà été des actes d’insoumission des peuples aux exigences du consensus des élites du pouvoir en Europe, une nouvelle étape a cette fois-ci été franchie. Cette confrontation entre un gouvernement national qui demande l’appui de son peuple et ses partenaires européens est inédite. Elle n’avait jamais été prévue par ceux qui «font l’Europe».

Les précédents référendums n’avaient jamais été organisés dans cette perspective et le vote négatif de différents peuples à divers projets de traités (Maastricht, Nice, Lisbonne, TCE) n’a jamais empêché un consensus ultérieur entre gouvernements nationaux. Ces référendums révélaient que les peuples étaient davantage réticents que par le passé face au processus d’intégration, non que la discorde s’était installée au sein du Conseil européen ou des institutions européennes, ce qui est le cas depuis l’expulsion de Yanis Varoufakis de la réunion de l’Eurogroupe.

L’Europe entière découvre cette semaine que deux souverainetés s’affrontent: une souveraineté consensuelle et élitaire d’un côté, une souveraineté populaire et davantage conflictuelle de l’autre.

La Grèce est ainsi, si l’on veut adopter une expression pédagogique quelque peu démodée, une «leçon de choses». Elle révèle ce qui n’était encore que théorique pour beaucoup. Toute l’histoire de l’intégration européenne laissait pourtant envisager la potentialité d’une telle situation. Il a fallu la crise de 2008 et l’arrivée d’un gouvernement de «gauche radicale» contestant les orientations économiques de l’Europe pour que les contradictions de l’Europe apparaissent au grand jour aux yeux de tous. Or, ces contradictions viennent de loin….

Depuis Messine, une autonomisation des élites

C’est à Messine, voici tout juste soixante ans, en juin 1955, que le processus d’intégration communautaire est véritablement né. Messine, c’est une sorte «d’improbable point d’équilibre entre fédéralisme et coopération internationale», selon les mots du chercheur belge Paul Magnette. Au cours de la conférence qui y a lieu, les ministres des Affaires étrangères décident de créer un comité intergouvernemental d’experts. Cette conférence, présidée par le chef du gouvernement luxembourgeois Joseph Bech, débouche en effet sur l’établissement d’un projet de relance contenu dans la «résolution de Messine», conclue en dernière minute à Taormina, non loin de la ville du ministère des Affaires étrangères italien Gaetano Martino, chez qui la conférence se tient. Les représentants des différents gouvernements de l’Europe des Six (France, Italie, République fédérale d’Allemagne, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas), se mettent d’accord pour «relancer» un processus de rapprochement, affaibli par le refus de la France de créer la Communauté européenne de Défense (CED).

Le communiqué final de la conférence fixe une feuille de route qui va déterminer toute la suite de l’intégration européenne:

«Les gouvernements croient le moment venu de franchir une nouvelle étape dans la voie de la construction européenne. Ils sont d’avis que celle-ci doit être réalisée d’abord dans le domaine économique. Ils estiment qu’il faut poursuivre l’établissement d’une Europe unie par le développement d’institutions communes, la fusion progressive des économies nationales, la création d’un marché commun et l’harmonisation progressive de leurs politiques sociales.»

C’est par le marché et le libre-échange que l’on entend dès lors «faire l’Europe». Les conclusions de la conférence de Messine étaient rendues possibles par le fait que les trois principaux Etats de l’Europe des Six avaient déjà prévu dans leurs constitutions respectives des limitations à leur propre souveraineté dans leurs Constitutions de l’immédiate après-guerre. Loin de l’histoire sirupeuse des «pères fondateurs», il faut comprendre les logiques sociologiques des débuts de l’intégration européenne.

Ces débuts ne furent pas sans susciter de vives oppositions. L’une des critiques les plus virulentes des traités de Rome fut ainsi portée par Pierre Mendès France. Il s’agissait d’une critique d’essence démocratique, qui pointait le caractère effectivement a-démocratique du processus d’intégration, tel que conçu par les traités de Rome. C’est le droit qui devait faire l’Europe, un droit mis au service du marché. Walter Hallstein, le premier Président de la Commission européenne, déclara ainsi que le droit avait pour but de «forcer l’Histoire». A posteriori, on ne peut que méditer la position de Mendès France…

Le processus de rapprochement entre les pays d’Europe trouve une explication grâce à la sociologie de Norbert Elias. Dans un livre passionnant, le chercheur Marc Joly est d’ailleurs revenu en 2007 sur Le Mythe Jean Monnet, confrontant le processus d’intégration européenne à la sociologie de l’auteur de Über den Prozeß der Zivilisation, et revenant aussi sur la réalité du rôle de Monnet dans l’intégration européenne (il croyait en l’Euratom, pas au Marché commun), lui qui voyait l’intégration européenne comme «la subordination des individus et des collectivités organisées en Etats à des règles et institutions communes pacifiant leurs interrelations». Le processus de civilisation appliqué à l’étude du processus d’intégration européenne révèle ce qu’induit ce dernier dans le rapport entre gouvernants et gouvernés, d’autant plus, qu’au contraire de ce que voulait Monnet, ce sont bien les Etats qui participent d’eux-mêmes au travail de «l’autorité» (la Commission).

Comment comprendre l’enclenchement de l’intégration européenne? L’Europe institutionnelle est dès l’origine un révélateur des nouvelles interdépendances entre Etats et entre individus. Elle est à la fois un produit de la pacification de leurs relations et une cause de nouvelles configurations sociales, dont nous prenons conscience des implications. Norbert Elias «fournit un principe d’explication sociologique aux manifestations de ce qu’il désigne lui-même comme "les premières formes d’une nouvelle éthique universelle"». L’Europe n’est en rien un calque du processus d’édification de l’Etat-nation mais plutôt le produit d’un processus de long terme, d’une évolution lente et d’une maturation inhérente à l’évolution des sociétés humaines et qui verrait se dessiner à l’horizon une forme de bien commun universel. Cependant, dans cette marche vers le resserrement des interdépendances et dans la pacification des relations interétatiques, il est d’autres implications… Parmi celles-ci, la nouvelle configuration sociale induite et révélée par le processus d’intégration européenne sur le rapport gouvernants-gouvernés, c'est-à-dire sur l’économie des relations entre élites dirigeantes stato-nationales et peuples.

Il nous faut donc penser ensemble l’évolution qui se déroule à l’intérieur des Etats et la modification des relations entre les Etats européens puisque l’un et l’autre «se laissent prendre dans les mailles d’un seul et même filet théorique». L’Europe n’est donc pas exclusivement la cause des mutations et des problèmes multiples de notre société mais en large part aussi, et peut-être d’abord, leur produit…

Le triomphe de «l’intégration négative»

Se pose donc une question importante: cette Europe impulsée par les élites de chaque Etat n’est-elle que l’Europe des Etats? Très vite, le processus d’intégration est confronté à la nécessité de se légitimer. Il développe aussi une relative autonomie par rapport aux différents Etats.

Après des décennies d’intégration européenne, sa quête de légitimation ne peut être dissociée de la prédominance du «droit de la concurrence». Le chercheur Fritz Scharpf parle ainsi de «constitutionnalisation» du droit de la concurrence, qui a directement produit une «intégration négative». L’intégration négative est, dans le cadre défini par lui, une politique de market-making, dont les maîtres d’œuvre ont été essentiellement la Commission et la Cour. La montée en puissance de ces acteurs est la caractéristique de la construction européenne.

On peut objecter, à l’instar d’Andrew Moravcsik, que ce sont essentiellement les gouvernements des Etats-nations qui ont développé des préférences allant dans le sens de cette intégration négative. Néanmoins, «l’ensemble extrêmement puissant d’instruments juridiques» a bien été l’œuvre des services de la Commission et des différentes interprétations de la Cour de justice des Communautés européennes. C’est ce qui a permis d’intervenir dans le cadre des politiques menées au sein des Etats-nations et exercé une contrainte sur des acteurs qui ne l’avaient peut-être pas prévu en développant leurs préférences pour un marché unique et la nécessité d’une intégration négative.

Pour Fritz Scharpf, deux types d’intégration cohabitent: l’intégration dite négative à laquelle succéderait une autre, positive, on le devine. Scharpf définit deux sources de légitimité pour l’Europe: la légitimité par les inputs et la légitimité par les outputs.

La légitimité par les inputs «suppose en définitive l’existence d’une identité collective», ce qui n’est pas évident concernant l’Union européenne. La question du principe de majorité, corrélée au principe du «gouvernement par le peuple», est centrale et se pose avec plus d’acuité dans le processus d’intégration communautaire européenne que dans le cadre des Etats-nations. Dans le cadre de l’Union européenne, cette question de la légitimation par les inputs est plus problématique par le fait que «l’Union est très loin d’être parvenue à l’identité collective "forte" qui semble aller de soi dans les démocraties nationales».

La «légitimation par les outputs», est, quant à elle, directement liée au principe du «gouvernement pour le peuple», fait se placer l’analyse de l’intégration européenne «du côté des résultats attendus, des outputs d’un système démocratique». C’est sur ce type de légitimation que repose bien davantage l’UE. Or, on comprend que sa légitimation, après la crise de 2008, devienne plus problématique, dans la mesure où ses résultats, ses outputs, sont contestés.

Pour Fritz Scharpf, «le "gouvernement pour le peuple" puise sa légitimité dans sa capacité à traiter les problèmes qui, n’ayant pu être résolus par des mesures individuelles, par les mécanismes du marché ou par une coopération volontaire au sein de la société civile, nécessitent des solutions collectives». La particularité de cette forme de légitimation, au contraire de la légitimation par les inputs, est qu’elle «tolère en effet sans difficulté la coexistence de multiples identités collectives, qui s’emboîtent les unes dans les autres ou se chevauchent, identités définies par des catégories spécifiques de problèmes à résoudre et organisées en fonction de critères territoriaux et/ou fonctionnels».

Des pans entiers des politiques publiques sont décidés dans le cadre communautaire européen. Le droit de la concurrence est triomphant. La Cour de Justice ou les services de la Commission acquièrent un pouvoir très important. Cependant, cette montée en puissance de l’intégration négative, se confondant largement avec des politiques de libéralisation, se conjugue également à une affirmation de plus en plus forte de la vocation démocratique de l’Europe, impossible à atteindre, alors que, dans le même temps, les résultats semblaient de moins en moins positifs aux citoyens des pays d’Europe.

A partir de l’Acte unique et des travaux de la Commission Spinelli, présidée par Altiero Spinelli, la prétention de l’Europe à se muer en démocratie s’est affirmée. Parmi les premiers penseurs de l’intégration européenne, on trouvait des François Perroux ou des Francis Delaisi pour envisager une construction s’affranchissant du cadre pesant des démocraties. Cette prétention à l’édification d’une démocratie européenne va aussi contribuer à la mutation du débat public en France et à la crise de légitimité de l’UE. L’une des impasses du discours «souverainiste» consiste en la dénonciation d’une «Europe fédérale» et la promotion d’une «Europe des nations» ou d’une «Europe des Etats», alors que la clé du processus d’intégration se trouve dans l’autonomisation des élites de chaque Etat par rapport à leur peuple. L’Europe, cadre consensuel et élitaire, exerce sur ses élites un véritable pouvoir symbolique qu’il ne faut pas mésestimer car il détermine bien souvent davantage que les citoyens les choix politiques des gouvernants nationaux. L’impasse des discours «pro-Maastricht» en 1992 ou pro-TCE en 2005 consistait surtout dans l’annonce d’une prochaine «Europe sociale» ou «Europe démocratique» alors que le processus à l’œuvre ne portait pas du tout dans cette direction…

Il fallut cependant attendre la crise de 2008 pour que ces puissantes contradictions éclatent. L’Europe, se légitimant par ses résultats, ne pouvant se légitimer par la construction d’une vie démocratique calquée sur celle des Etats-nations, enserrant ceux-ci dans le cadre de règles toujours plus contraignantes et figeant les politiques budgétaires, monétaires, commerciales ou de la concurrence, entrait alors en crise.

2008, le grand retour du «fédéralisme autoritaire»

Nous avons vu comme l’Europe mêlait gestion des interdépendances entre Etats et autonomisation des élites du pouvoir. Nous avons constaté qu’elle exerçait également un pouvoir symbolique fort sur les élites gouvernantes de chaque pays. On peut ajouter un nouvel étage à l’analyse: la crise a renforcé et révélé les traits autoritaires du processus d’intégration. C’est l’hypothèse d’un césarisme buraucratique, européen et financier qui s’impose. Cette thèse, inspirée par les travaux d’Antonio Gramsci et portée par Cédric Durand et Razmig Keucheyan, n’est en rien contradictoire avec les précédentes analyses. Tout au contraire, elle les complète et permet de comprendre comment la crise de légitimité de l’UE est en train de se propager.

Alors que la «gouvernance» de l’UE et ses politiques communes étaient peu remises en cause jusqu’à 2005, elles le sont avec une rare vigueur au Sud de l’Europe à partir de 2008, par le fait que des mouvements de gauche radicale contestent désormais ouvertement les politiques menées au niveau communautaire européen. Si toutes les élites gouvernantes sont ambivalentes, oscillant entre soumission à la nécessité du consensus européen et prise en compte de leurs électeurs, le gouvernement Tsipras est le premier à vouloir prendre appui sur son peuple pour défier ses partenaires européens, faisant exploser au grand jour les contradictions de l’Union européenne.

L’Union européenne n’a jamais été une construction dans laquelle les peuples ont été pleinement associés. Il n’y a pas de lien fort entre des citoyens et l’UE. Leur consentement fait défaut. Les solutions autoritaires sont donc vouées à se multiplier. L’Europe, projet ne disposant d’aucun intellectuel organique, sans véritable capacité de conviction sur les citoyens, dépourvu d’une véritable «société civile européenne», se trouve progressivement acculéz à renforcer ses aspects les plus autoritaires.

Conséquences politiques dans chaque État

Les droites européennes, sans même évoquer les rapports de force interne à la CDU-CSU, la pression de l’électorat allemand (sans d’ailleurs que l’on s’interroge sur la construction de «l’opinion publique» relative à la Grèce, en Allemagne ou dans d’autres pays), sont unies dans un même combat contre Alexis Tsipras et Syriza, mais aussi contre Podemos et toute possibilité de résurgence de la Sinistra italienne. Nicolas Sarkozy a ainsi pris la tête, à Madrid ce début de semaine, de ce qui ressemble à une croisade contre la gauche radicale en Europe.

Cette offensive idéologique virulente des droits européennes ne doit pas éclipser l’impréparation de la gauche radicale ou de ceux qui, au sein de la social-démocratie, cherchent à bâtir des alternatives. Le chercheur grec Gerassimos Moschonas diagnostiquait en mai dernier «un vide en matière de culture et de connaissances sur les questions européennes» et un «manque de compréhension des mécanismes communautaires» qui doit rappeler à tous ceux qui entendent proposer un chemin alternatif qu’ils ont la responsabilité première de faire une analyse exhaustive et parfaite de ce qu’est le système communautaire européen et le processus d’intégration dans son entière complexité.

En ce sens, la crise grecque est bien un tournant, sinon une rupture dans l’histoire de l’intégration européenne, dont il va falloir, dans chaque camp politique, mesurer les conséquences. Deux souverainetés entrent en collision: l’une est élitaire, l’autre populaire. Le «oxi» grec change ainsi profondément la donne en Europe.