Monde

A quoi a servi l'aide humanitaire fournie à la Corée du Nord?

François Danglin, mis à jour le 17.04.2014 à 14 h 58

Une évaluation de l'aide occidentale apportée par la communauté internationale lors de la famine des années 1990 en Corée du Nord qui interroge les relations internationales.

North Korea Banknotes ( trade or exchange welcome) // Zhimin Pan via FlickrCC Licensed by

North Korea Banknotes ( trade or exchange welcome) // Zhimin Pan via FlickrCC Licensed by

L'aide au développement en Corée du Nord par Camille Laporte

La République populaire démocratique de Corée (RPDC) connaît depuis près d'un quart de siècle des pénuries alimentaires chroniques. Au fil des années, celles-ci sont devenues de mieux en mieux documentées. Leurs causes naturelles et structurelles sont dorénavant connues. Leurs ampleurs, région par région, relativement bien mesurées. Leurs bilans victimaires globalement appréciés. Cette meilleure connaissance de la Corée du Nord est le fruit de l'ampleur meurtrière de la dernière des famines en date du milieu des années 1990. Celle-ci a ému tout particulièrement la communauté internationale. Elle fut si sévère qu'elle justifia une mobilisation sans précédent des organisations internationales[1] et des États, y compris les adversaires les plus irréductibles de Pyongyang: les États-Unis, le Japon et la Corée du Sud.

Au regard des sommes exceptionnelles engagées et du caractère particulier du régime qui en a bénéficié, restait à savoir si l'aide a été utile et/ou efficace. C'est ce à quoi s'est employée une doctorante de Sciences Po, non pas en mesurant les effets macroéconomiques et sectoriels des aides mais en confrontant les informations sur la mise en œuvre des concours humanitaires et des aides au développement.

Un travail d'analyse et de contextualisation

Pour avoir un regard «juste», Camille Laporte s'est employée à re-contextualiser chaque phase de l'aide internationale. Les évergètes ne se sont pas impliqués dans le champ nord-coréen sans calculs stratégiques et sécuritaires. Jusqu'au milieu des années 2000, les fortes variations des aides publiques au développement n'étaient pas sans lien avec les avancées des négociations sur les programmes nord-coréens d'armes de destruction massive et les échanges conduits dans le cadre des discussions à six. Cette approche géopoliticienne de l'aide a induit des exigences très nombreuses vis-à-vis de l'État récipiendaire. Ses difficultés et ses réticences à y répondre ne sont pas sans conséquence encore aujourd'hui alors que la situation humanitaire présente est loin d'être satisfaisante.
    
En fournissant des éléments de réflexion sur plus d'une décennie de praxis humanitaire et d'aide au développement, Camille Laporte éclaire les défis auxquels nous sommes confrontés si nous voulons poursuivre une politique d'évergésie vis-à-vis des populations nord-coréennes nécessiteuses. En 2013, l'Organisation des Nations Unies estime à 2,4 millions le nombre de Nord-Coréens ayant besoin d'une aide alimentaire régulière. 
    
Pour atteindre ses objectifs humanitaires, l'ONU se doit de rassembler cette année 150 millions de dollars au profit de ses cinq agences engagées sur le terrain. Une somme qu'elle a les plus grandes peines à couvrir. Le 15 août dernier, le coordinateur onusien en Corée du Nord, Ghulam Isaczai, a lancé un cri d'alarme en faisant valoir qu'il lui fallait trouver auprès des donateurs 98 millions de dollars, soit plus de 65 % de ses ressources budgétaires programmées pour l'année. Le moins que l'on puisse dire, c'est que la Corée du Nord de Kim Jong-un ne fait pas recettes.

La RPDC n'apparait même plus comme une situation humanitaire des plus critiques[2]; à moins que les obstacles à la coopération du régime juchéen ne justifient à eux seuls ce manque de solidarité. De nombreuses explications à la détérioration du ratio «besoins-financements» peuvent être avancées. Certains experts jugent, par exemples, les évaluations des carences à couvrir, erronées ou couvertes par des bailleurs qui ne publient pas les montants et la destination de leurs aides au développement (ex. République populaire de Chine). 
    
Au-delà de la divergence d'appréciation sur le caractère dramatique de la situation humanitaire, une chose est sûre: les agences des Nations unies n'assurent plus aujourd'hui que 10% de l'aide à la Corée du Nord.

Faut-il s'en alarmer alors qu'appert un soutien croissant des puissances émergentes (ex. Asie du sud-est [ex. Birmanie, Viêt Nam], Inde, Russie?).[3]  Oui, si l'aide humanitaire devait être un instrument clé d'un dialogue politique intercoréen pacifié. Oui, si les nouveaux bailleurs se montrent négligents, peu soucieux de l'efficacité de leur aide et de savoir qui sont les bénéficiaires de leur générosité.

Non, si l'on considère que les États contreviennent à leurs obligations internationales en conditionnant excessivement leurs concours humanitaires. Séoul est prise plus que tout autre dans ce dilemme politico-humaniste. En devenant membre du Comité d'Aide au Développement (CAD) de l'OCDE en 2010, la Corée du Sud se doit de ne plus poser de conditionnalités politiques à ses aides alors même que Pyongyang a démontré un vrai savoir-faire en substituant un donateur par un autre pour s'assurer un flux constant d'aide, sans se plier aux attentes et aux exigences de ses bailleurs de fonds.

L'importance de l'idéologie nord-coréenne 

Au-delà de l'évaluation des besoins et de l'efficacité des concours, Camille Laporte souligne fort à propos que le principe même de l'aide sud-coréenne est un facteur de contentieux avec son voisin nordiste. Rien de surprenant car recourir à l'aide internationale est en contradiction frontale avec l'idéologie instaurée depuis la fin de la deuxième guerre mondiale par la RPDC. C'est pourquoi, Pyongyang a multiplié les obstacles en interdisant aux humanitaires l'accès à tout son territoire, en récusant autant que possible les experts parlant coréen, en imposant les modalités de recrutement des collaborateurs locaux. Ces contraintes sont rigoureuses et parfois aussi ridicules qu'inefficientes. Il faut très certainement les dénoncer mais ne pas oublier qu'elles ne sont pas pour autant propres à la RPDC (ex. interdiction des déplacements non accompagnés). Pour juger de la pertinence des comportements des donateurs et des bénéficiaires de l'aide, il faut distance garder. C'est ce qu'a su faire rigoureusement Camille Laporte.
    
Se départir d'une approche idéologique dans le cas nord-coréen n'est pas si simple. La situation de la RPDC et de ses acteurs incite souvent à sur-réagir. Il en est de même quant aux réticences des officiels nord-coréens face aux demandes d'évaluations des programmes par les bailleurs de fonds. Elles sont plus exacerbées en Corée du Nord que dans bien des situations de crise, encore faut-il en expliquer la rationalité des comportements. C'est ce que s'est employée à faire avec talent C. Laporte dans son étude.
    
N'oublions jamais que la politique des «rapports» a été conçue comme un moyen de surveillance par un régime qui utilise le contrôle de l'information comme un outil de mainmise politique et psychologique sur ses citoyens. Dès lors, comment co-évaluer la pertinence des aides apportées? Dans un contexte aussi autarcique que celui de la RPDC, la diffusion d'informations sur la situation interne est une menace «systémique», tout comme un trop grand nombre de cadres au contact avec les étrangers.

Ce que démontre avec rigueur la jeune chercheuse de Sciences Po, c'est que l'apport de l'aide humanitaire au nord de la DMZ constitue l'occasion d'un véritable face à face idéologique. Deux référentiels de politique de développement s'opposent. L'un est ouvert et coopératif. L'autre autocentré et tourné vers la satisfaction prioritaire des forces armées (cf. la doctrine dite du songun). Dans ce modèle, l'aide humanitaire ou au développement est vue comme fongible au sein de la société. Elle doit venir en priorité à ceux qui lui sont essentiels, à commencer par l'armée populaire qui prémunie le pays d'une invasion étrangère et de toute forme de déstabilisation. Cette conviction est profondément ancrée dans la mentalité des dirigeants nord-coréens. En outre, l'aide humanitaire n'est pas sans rappeler à leurs yeux celle octroyée autrefois par les missionnaires chrétiens. Elle renvoie à la période honnie du colonialisme nippon.

Une méfiance multilatérale

Au-delà de ces dimensions historico-culturalistes véhiculée par l'aide étrangère, n'oublions pas que les officiels nord-coréens sont surpris au même titre que les humanitaires par l'état de leur propre pays. Les missions de terrain au côté des ONG et des Nations Unies sont autant d'occasions de découvrir pour eux les régions les moins accessibles. Cette méconnaissance des réalités induit des stratégies de survie politique par le mensonge (ex. interdiction faite à une mission d'inspection de se déplacer en plein mois de juillet pour cause de chutes de neige (sic!). Un comportement politico-administratif qui légitime un suivi des plus rigoureux de l'aide multilatérale et celle délivrée par les ONG[4].

La méfiance viscérale que suscite le régime de Pyongyang et la conviction qu'il cherche bien plus que tout autre État à détourner l'aide implique un monitoring exceptionnel de l'aide. Mais la méfiance entre les hommes est réflexive. Si les fonctionnaires nationaux n'hésitent pas à prendre des risques au contact des étrangers, ils suscitent de leur côté la méfiance de leurs pairs, sans même parler des organes de sécurité. Il n'est donc pas surprenant qu'après la rupture de leurs contrats avec les ONG et/ou les agences onusiennes, ils doivent suivre, tout comme les diplomates au retour de séjours prolongés à l'étranger d'ailleurs, des cours de rééducation politique. Une donnée qui ne peut être indifférente dans notre manière de rapporter sur l'usage des aides.

Plus préoccupant, les organismes d'aide internationaux biaisent eux aussi leurs interprétations de la réalité nord-coréenne. Ils hésitent à faire valoir leurs succès de peur d'être mal jugés par leurs bailleurs de fonds, prompts à mettre en cause leur trop grande bienveillance vis-à-vis de l'un des «axes du mal» et à sous-estimer les violations récurrentes des droits humanitaires les plus élémentaires par le régime. Ils tronquent aussi les réalités par calculs «économiques», pour s'assurer la pérennité des financements indispensables pour que les progrès faits ces dix dernières années pour améliorer la sécurité alimentaire et la santé générale des plus vulnérables (ex. enfants [5], femmes enceintes et personnes âgées), ne soient pas remis en cause.

Ces postures augurent mal de l'avenir. Elles fondent les stratégies futures sur des appréciations imprécises, pour ne pas dire erronées. Un comble alors qu'il y a vingt ans, il fallut définir les premières aides humanitaires et au développement sans une expertise préalable du contexte national nord-coréen. L'aporie de nos savoirs était alors totale. On en est donc à se demander si les donateurs occidentaux ne se montrent pas aussi suspicieux vis-à-vis des opérateurs humanitaires que le régime qui cherche à les enfermer dans l'enclave diplomatique où ils résident.

La nécessité d'une adaptation progressive de l'aide

Comment résoudre cette schizophrénie? En adaptant progressivement les modalités de l'aide tout simplement. Depuis le début de la décennie, loin d'être des idiots utiles pour paraphraser Lénine, les ONG et les agences onusiennes promeuvent de nouveaux projets. C. Laporte met en lumière des programmes très méconnus, tels ceux visant à la promotion de la liberté des médias ou la participation démocratique d'acteurs de la société civile. La multiplication du nombre de ces projets peut s'expliquer par la volonté des acteurs humanitaires de contourner autant que possible un État non-coopératif, soucieux avant toute chose de mobiliser ses rares moyens au profit de ses forces armées -l'État central promouvant une vision sécuritaire et non-économique de ses politiques de développement-.

Ces programmes novateurs aux dimensions modestes traduisent également une volonté des ONG et des agences onusiennes de s'appuyer au niveau des collectivités locales voire d'ONG locales embryonnaires. Malheureusement pour nous, ces initiatives sont peu détaillées dans cette étude. Il est vrai que les acteurs de l'aide internationale se montrent très discrets sur ce volet de leur action. Il est à craindre toutefois que ces programmes balbutiants ne soient pas à la hauteur des enjeux d'une société nord-coréenne qui se déstructure, se désolidarise au fil du temps et où les inégalités sociales s'accentuent. 

À défaut de disposer d'un panorama des projets sociaux les plus innovants promus par les ONG et l'ONU, C. Laporte compense notre frustration par quelques réflexions théoriques des plus intéressantes sur les mécanismes de redevabilité de l'aide, de la nécessité de privilégier des évaluations ex ante pour définir les concours durables à apporter aux États les plus fragiles. Autant d'axes de réflexion nourrie à l'expérience nord-coréenne qui n'en seront pas moins utiles à Camille Laporte pour sa thèse de doctorat à l'Institut d'études politiques de Paris consacrée à la diffusion d'une culture de l'évaluation dans le secteur de l'aide au développement.

François Danglin

 

[1] En 2001, l'assistance à la Corée du Nord était le programme le plus gros jamais mis en œuvre par le Programme alimentaire mondial (PAM). Retourner au texte

[2] Au cours de la dernière décennie, l'aide à la Corée du Nord est passée de 0,4 à 0,05 % de l'aide mondiale. Retourner au texte

[3] La Corée du Nord est l'un des dix pays recevant le plus d'aide des puissances émergentes. Retourner au texte

[4] Trois ONG françaises sont actuellement présentes en Corée du Nord : Handicap International, Première Urgence, Triangle. Retourner au texte

[5] Selon les statistiques onusiennes, 28 % des enfants de moins de cinq ans souffrent de malnutrition chronique. Retourner au texte

François Danglin
François Danglin (4 articles)
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