Economie

Mettons fin aux fantasmes sur l’Etat-providence

Xavier Landes, mis à jour le 20.01.2014 à 9 h 17

Qu'on le vénère ou qu'on l'exècre, il est analysé à travers un prisme binaire, vu comme égalitariste ou spoliateur. C'est oublier qu'il s'agit d'un efficace outil de coopération profitant à toutes les classes sociales, et que son démantèlement serait à terme dommageable pour tout le monde.

Lors d'une manifestation en Californie, le 17 août 2011. REUTERS/Robert Galbraith.

Lors d'une manifestation en Californie, le 17 août 2011. REUTERS/Robert Galbraith.

Les difficultés financières que rencontre actuellement l’État-providence sont souvent perçues de manière clivée et simpliste: soit comme l’inquiétant démantèlement de l’outil au service de l’idéal d’égalité, soit comme la fin de la spoliation incarnée par l’impôt excessif. Ses deux extrêmes s’opposent dans des débats aussi divers que l’Obamacare aux États-Unis ou la taxe à 75% en France. Ce qui explique en partie les mouvements de balancier pour ou contre l’État-providence que l’on observe au sein même des partis dits de «gauche» (donc censés être interventionnistes) comme le Parti socialiste français.

Cette tension entre deux États fantasmés (égalitariste ou spoliateur) appelle deux remarques. D’une part, les dépenses publiques ne se limitent pas, contrairement aux apparences, à redistribuer des ressources des plus riches en direction des plus démunis. Classes moyennes et catégories plus aisées ont également bénéficié de l’État-providence. On ne prend pas aux uns pour donner aux autres.

L’État-providence est beaucoup moins redistributif que certains le souhaitent ou d’autres le fantasment. D’autre part, on oublie trop souvent que ce dernier est, selon les mots de Paul Krugman, «une compagnie d’assurance dotée d’une armée», c’est-à-dire un outil de coopération très puissant.

Un outil de gestion des risques sociaux

Défini de manière succincte, un système assurantiel est un arrangement coopératif dans lequel les individus mettent en commun des ressources afin de se couvrir mutuellement contre certains risques. Ainsi, les indemnités reçues lors d’une période de chômage, d’une hospitalisation ou à la retraite ne résultent pas de la charité des plus riches, de la bonne volonté des chanceux (ceux qui ont un emploi, ne sont pas malades ou sont en âge de travailler) ou d’un super Robin des bois qu’incarnerait l’État-providence. De telles indemnités découlent du statut de membre d’une assurance, qui est médiatisé au travers du statut de citoyen.

Être conscient de la nature assurantielle de l’État-providence permet de relativiser sa fonction redistributive tout en offrant un tableau d’ensemble un peu plus complexe que celui qu’il est de coutume de présenter. Sans nier sa fonction redistributive ou amoindrir les spécificités de l’assurance publique par rapport à son équivalent privé (quasi-absence de classification des individus en catégories de risques en vue d’ajuster les primes d’assurance, contributions en fonction des capacités matérielles, etc.), il est important de saisir que l’État providence est avant tout un outil efficace de gestion des risques sociaux.

Être conscient de la nature assurantielle de l’État providence permet aussi de mieux comprendre son développement continu depuis le XIXe siècle, comme l’a montré le philosophe canadien Joseph Heath, et surtout de mieux saisir pourquoi et par qui il a été développé. Car parmi ses grands artisans, il se trouve autant des progressistes, à l’instar de Beveridge au Royaume-Uni, que des conservateurs comme De Gaulle en France ou Bismarck en Allemagne (lequel a été le pionnier des assurances maladie, accident et retraite).

À y regarder de plus près, le fait que l’histoire des pères fondateurs de l’État providence «ratisse» aussi large n’est guère surprenant. Avant d’être au service d’une des deux visions antagonistes incarnées soit par la redistribution soit par la spoliation, l’État-providence est une multiassurance (c’est-à-dire un ensemble d’assurances couvrant plusieurs catégories de risque) offerte à l’échelle d’un pays (et donc ayant souvent un caractère obligatoire). 

L'Etat comme meilleur gestionnaire des risques

Dans ce contexte, que signifie son démantèlement?

Couper dans les finances de l’État a certes un impact direct sur les «services publics», ces biens que l’on achète collectivement et qui, ainsi, nous reviennent souvent (mais pas toujours) moins cher du fait d’un effet dit «d’échelle»: santé, armée, éducation, infrastructures de transport, etc. Outre une rétraction de tels services, le démantèlement de l’assurance publique (emploi, santé, retraites) signifie aussi la déstructuration de mécanismes assurantiels qui étaient plus efficaces (sans parler de justice ou d’équité) que des alternatives privées ou de marché.

Pour s’en rendre compte, il suffit de comparer les dépenses de santé aux États-Unis et dans les pays européens. Pour une mobilisation de ressources largement supérieure (les dépenses de santé américaines sont supérieures de 90% à celles de la moyenne de l’OCDE), les performances générales du système américain sont très moyennes, voire franchement mauvaises…

Pour prendre quelques exemples, l’espérance de vie y était en 2011 en dessous de la moyenne de l’OCDE tandis que la mortalité infantile était l’une des plus hautes de l’OCDE, après la Turquie et le Mexique. Certes les fortes inégalités socio-économiques jouent un rôle non négligeable, mais le recours excessif au marché pour la fourniture de l’assurance santé y est pour beaucoup.

En fait, l’État est souvent un meilleur gestionnaire de risques, en particulier pour ceux qualifiés de «sociaux» (santé, emploi, âge), que les marchés ou acteurs privés. Il y a plusieurs raisons à cela.

Tout d’abord, il possède un pouvoir inégalé de vérification et contrainte (ce qui ne va pas sans risque, d’où la double nécessité d’un contrôle démocratique et d’une division des pouvoirs). Il peut s’assurer que les individus font preuve de prudence ou de prévoyance au travers de la loi (par exemple, la cotisation à l’assurance publique santé, emploi ou vieillesse est obligatoire en France).

Ensuite, il possède des ressources financières plus étendues que la plupart des acteurs privés. Il peut en outre engager les générations futures quant à la fourniture de certains biens et services (par exemple les retraites).

Il a aussi une capacité supérieure de collecte des données, notamment statistiques, lesquelles sont primordiales pour les calculs actuariels à la base d’une gestion efficace du risque par l’assurance. Enfin, la population est plus stable du point de vue statistique, car plus large que pour n’importe quel assureur privé.

Tout sauf un luxe

L’État-providence n’est pas affaire de charité. Il ne s’agit pas d’un luxe que nous ne pourrions plus nous permettre en période de crise. Sa mise en place ainsi que son extension sur la base des assurances publiques découlent d’une logique d’efficacité (l’État s’étant révélé un gestionnaire de risques plus solide que les syndicats ou les sociétés de secours mutuel qui offraient les premières assurances sociales jusqu’au début du XXe siècle).

Lorsqu’il s’agit de le défendre, cet argument de l’efficacité est éclipsé par un autre argument de type stratégique: l’État-providence ne devrait son existence qu’à la seule obligation d’apaiser des classes laborieuses qui furent tentées par le socialisme et la révolution.

Même si les tensions sociales des XIXe et XXe siècles ont joué un rôle important dans la genèse de l’État-providence, il faut se rendre compte que ce dernier (en partie au travers de l’assurance publique) a assis sa légitimité par sa capacité à se poser en acteur incontournable du développement économique des nations industrialisées. En Allemagne, aux États-Unis, en France ou encore au Japon, il a été la «main visible» de l’industrialisation. Mais la peur qu’inspirait le communisme n’étant plus qu’un lointain souvenir, la tentation devient de plus en plus forte de démanteler ce qui apparaît désormais aux yeux de beaucoup au mieux comme un archaïsme, au pire comme un des multiples errements des Trente Glorieuses.

En poursuivant ce but, les conservateurs qui luttent contre l’État-providence ne font qu’étouffer leur propre enfant: l’amélioration continue des conditions de vie, qui a permis l’émergence d’une force de travail en meilleure santé, vivant (et donc produisant) plus longtemps, mieux éduquée (et donc plus flexible) et plus qualifiée (et donc plus productive).

La raison d’un tel aveuglement est que, dans le jugement rétrospectif que beaucoup portent sur l’État providence, l’argument stratégique (l’État-providence comme moindre mal comparé à la révolution socialiste) tend à masquer l’argument de l’efficacité (l’État-providence comme outil remarquable de gestion des risques sociaux), ce qui est à terme dommageable pour tout le monde: pauvres, riches et classes moyennes.

Xavier Landes

Xavier Landes
Xavier Landes (25 articles)
Professeur en éthique des affaires et développement durable à la Stockholm School of Economics de Riga
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