France

Construire 500.000 logements par an en France, est-ce possible?

Michel Cotten, mis à jour le 24.03.2013 à 16 h 35

Voici quatre solutions qui pourraient permettre d'y arriver.

Des logements neufs à Poitiers. REUTERS/Régis Duvignau.

Des logements neufs à Poitiers. REUTERS/Régis Duvignau.

La France détient depuis des années le triste record du nombre de ménages mal logés (3,6 millions selon le dernier rapport de la Fondation Abbé-Pierre) et du coût le plus élevé en Europe de la politique du logement: si on empile les aides à la pierre, celles à la personne (APL) et les défiscalisations successives (Robien, Borloo, Périssol, Scellier, Sarkozy...), on arrive à 40 milliards d'euros par an, soit 2,2% du PIB, deux fois plus que la moyenne européenne.

Depuis dix ans, l'effort financier consacré par les ménages pour se loger (le «taux d'effort», net des aides) est passé de 24 à 26,7% et augmente nettement plus vite que le revenu. Les plus pauvres y consacrent même plus de 50% de leur revenu, pour se loger en général dans le secteur privé, d'ailleurs.

Les chiffres globaux de construction de logements neufs, et notamment de logements sociaux, pour l'année 2012 sont tellement mauvais que le ministre compétent, Cécile Duflot, en retarde au maximum la parution. Il est probable que l'on aura construit moins de 100.000 logements aidés dans l'année: on n'aura pas fait aussi mal depuis 2007.

Il devient clair qu'avec les méthodes actuelles, l'objectif présidentiel de 500.000 logements nouveaux par an, dont 150.000 logements sociaux, n'a aucune chance d'être atteint, même si la baisse du taux de TVA sur la construction de logements sociaux, annoncée le 21 mars par François Hollande avec d'autres mesures, peut constituer un coup de fouet décisif.

L'échec du «modèle français» est patent et il est temps d'essayer autre chose. Quatre choses, plus précisément.

1. Décentraliser intégralement la mise en oeuvre de la politique du logement social

Depuis 2005 et l'acte II de la décentralisation dû à Jean-Pierre Raffarin, les agglomérations dotées d'un Plan local pour l'habitat (PLH) peuvent recevoir de l'Etat délégation des aides à la pierre, c'est à dire attribuer les subventions aux HLM.

A partir du moment ou les PLH locaux et les plans d'urbanisme correspondants sont conformes aux grands objectifs de la politique nationale, notamment s'agissant du pourcentage de logements sociaux destinés à assurer la mixité sociale, toutes les agglomérations étant par ailleurs «Autorités organisatrices de transports urbains» pourraient accorder les aides aux logements sociaux et agréer les programmes retenus. Tout laisse à penser que les agglomérations ayant entre les mains les transports collectifs urbains, l'urbanisme et le logement social réussiront mieux que les ministères et les préfets.

L'Etat s'accroche désespérement à l'agrément HLM et, en un sens, les quelques subventions conservées sont là pour justifier l'intervention de ses services. Depuis belle lurette, la construction de logements sociaux est pourtant financée pour l'essentiel par des prêts de la Caisse des dépôts, adossés comme on sait sur une ressource abondante et pas trop chère, à savoir l'épargne des Français sur les livrets A. Les subventions étatiques ne jouent plus qu'un rôle marginal et on pourrait les supprimer sans inconvénient.

2. Considérer les loyers HLM comme des prestations sociales, fonction du revenu effectif

Paradoxalement, beaucoup trop de ménages sont éligibles aux logements sociaux: 55% en 1997, 68% en 2005. Il n'y a pourtant pas 68% de ménages défavorisés en France. Et cela n'empêche pas que les très pauvres sont logés à 80% dans le parc privé, c'est à dire le plus souvent dans des bâtiments vétustes, «exploités», parfois, par des marchands de sommeil.

Comme l'écart est important entre les loyers HLM et ceux du secteur libre (de 2 à 3 en 2010), les heureux bénéficiaires d'un logement social s'accrochent tant qu'ils peuvent à ces logements. Dès lors, le «taux de rotation» des habitants dans le parc HLM diminue tous les ans et est inférieur de 50% au taux constaté dans le secteur privé. Cette baisse du taux de rotation équivaut à environ 70.000 logements par an!

Plutôt que de stigmatiser les ménages dont les revenus augmentent en cours de vie professionnelle, en leur collant un beau jour un «surloyer» qui ressemble à une punition, aléatoire et injuste, et en raison du nombre de dérogations, légales ou pas, accordées, faisons comme les Belges. Les baux initiaux, tous sans exception, prévoiraient désormais, dès l'origine, une clause d'indexation sur les revenus effectifs du ménage, de telle sorte que le «taux d'effort» reste à peu près constant au cours du temps: de l'ordre de 20%, pour fixer un ordre de grandeur.

L'augmentation du loyer deviendrait ainsi douce et progressive. La marche d'escalier entre le social et le privé ne serait plus infranchissable et les ménages hésiteraient moins à passer, à un certain stade de leur vie, dans le secteur «libre», Ils  feraient ainsi de la place aux plus jeunes à revenus modérés et chargés de famille. Il est temps de considérer le parc de logements dans son ensemble et de raisonner en  termes de «parcours résidentiels».

3. Confier aux autorités locales la gestion du «1% logement», rebaptisé «Action-Logement» en 2010, en le décentralisant

Personne ne sait très bien combien représente le «1% logement», créé sous Pétain en 1943, ni à qui appartient cet argent, ni à quoi il sert, même après la réforme de 2011.

Ce prélèvement, en réalité de 0,45%, sur les entreprises de plus de 50 salariés, rapporterait environ 1,8 milliard d'euros et les participations directes des Comités d'intervention logement (CIL) dans des sociétés immobilières environ 400 millions. Les remboursements des prêts consentis s'élèveraient à plus de 3 milliards d'euros par an; la compensation par l'Etat du relèvement du seuil de 20 à 50 salariés serait de 300 millions. Au total, on doit approcher les 5 milliards d'euros par an.

Certes, après la réforme formelle de 2009, rendue inévitable par les nombreuses turpitudes de certains dirigeants de CIL, il ne reste plus que 22 organismes collecteurs contre 119 avant, mais une entreprise du Nord peut toujours décider de verser sa contribution à un CIL des Alpes-Maritimes si cela lui chante, ce qui est proprement aberrant.

Il faut d'urgence territorialiser le «1% Logement», et la meilleure façon de le faire est encore d'en confier la gestion aux «Autorités locales organisatrices du logement», pour la mise en oeuvre de leur PLH. En contrepartie, naturellement, les employeurs de l'agglomération seraient associés à la définition des programmes de construction et pourraient bénéficier de réservations.

Cela dit, peut-on compter sur Cécile Duflot, ancienne salariée du groupement des «1% logement patronal», pour faire aboutir une réforme de ce genre?

4. Simplifier de façon drastique les règles de construction et d'urbanisme

Cette réforme doit être accomplie, non pas pour les beaux yeux des promoteurs, mais pour que les logements sortent de terre plus vite, en plus grande quantité et à un moindre coût.

Le précédent gouvernement avait décidé de façon un peu brutale d'augmenter de 30% les droits à construire dans les communes dotées d'un plan d'urbanisme. Cette mesure extrême, aussitôt abolie par le nouveau gouvernement, avait au moins le mérite d'augmenter les possibilités juridiques de construction, à défaut de pouvoir dénicher de nouveaux terrains constructibles vierges. Son application aurait permis de se faire une idée pratique de son incidence réelle, et le cas échéant de ses inconvénients.

La lourdeur du contentieux urbanistique et lié à la construction est aussi un facteur de renchérissement indéniable. 90% des contentieux débouchent sur des rejets et peuvent donc à bon droit être qualifiés de dilatoires. François Hollande a d'ailleurs fait part de sa volonté de pénaliser financièrement ces recours et d'accélérer leur traitement.

Enfin, différentes strates de normes se sont empilées au fil des ans, avec le souci louable de protéger la santé publique, la biodiversité, de favoriser le développement durable, etc. Leur combinaison rend quasiment inconstructibles la plupart des emplacements urbains.

En décidant de traiter le sujet de l'allègement des normes techniques de la construction et de l'urbanisme par ordonnances, François Hollande a eu une idée très positive: mais il faudra faire vite, car les lobbies ne dorment que d'un oeil.

Michel Cotten et Pierre Gaudez

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