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Limitation du cumul des mandats: pourquoi il faut attendre 2017

François Hollande et François Rebsamen, le chef de file des élus «anti-cumul», le 11 mars 2013 à Dijon. REUTERS/Eric Feferberg/Pool.

François Hollande et François Rebsamen, le chef de file des élus «anti-cumul», le 11 mars 2013 à Dijon. REUTERS/Eric Feferberg/Pool.

Attendre la fin du quinquennat éviterait de provoquer une mini-dissolution d'ici là, de changer les règles de suppléance au risque d'une censure du Conseil constitutionnel ou de convoquer un référendum à l'intérêt incertain.

Non, la réforme relative à la limitation du cumul des mandats, qui devrait être examinée en conseil des ministres d'ici la fin mars, ne requiert pas une révision constitutionnelle. Mais oui, elle pourrait être déclarée contraire à la Constitution.

L’engagement n°48 du candidat François Hollande —qu'il vient de défendre à nouveau dans une interview au quotidien régional Le Bien Public— consiste à limiter, et non à supprimer, le cumul des mandats en interdisant que puissent être exercés un mandat national et une fonction exécutive locale (président ou vice-président de région, département ou établissement intercommunal, maire ou adjoint d’une commune). Malgré quelques contestations, cette réforme paraît acquise dans son principe.

La question délicate concerne sa date d’application: en milieu de quinquennat, soit en 2014 lors des prochaines élections municipales, en toute fin de mandat, soit en 2016, ou lors du prochain renouvellement de l’Assemblée nationale, soit (normalement) en juin 2017?

La deuxième option ne paraît pas sérieusement envisageable tant elle entraînerait de nombreuses partielles avant même les élections, une campagne électorale avant la campagne électorale de 2017. Elle mobiliserait l’opinion publique et, avec elle, naturellement, les élus qui se concentreraient davantage sur leurs (ré)élection que sur les réformes à achever avant les échéances normales.

«Mini-dissolution»

Restent alors la première et la troisième option. Appliquer la limitation du cumul des mandats dès 2014 semble sage au regard des engagements du gouvernement et vis-à-vis des électeurs, afin de montrer que le gouvernement socialiste est à même de s’appliquer à lui-même et sans délai une mesure qu’il envisage pour la France.

Se pose toutefois la question du remplacement des parlementaires. L’état actuel du droit voudrait que soient organisées des élections partielles: celles-ci pourraient conduire à une «mini-dissolution» de l’Assemblée nationale car on estime qu’environ 10%, peut-être davantage, des députés seraient ainsi concernés.

Autant dire qu’il y aurait un risque élevé pour le groupe PS de perdre sa majorité absolue (qui ne tient qu'à quatre sièges), voire un risque pour la majorité de gauche (37 sièges de majorité en ajoutant les écologistes et les radicaux) de voire la sienne disparaître: ces élections partielles présenteraient un enjeu considérable qu’aucune n’a connu à ce jour.

Une solution serait de modifier le dispositif actuel en prévoyant un remplacement par le suppléant. Aujourd’hui, ce mécanisme ne vaut que si le parlementaire décède ou accepte une fonction ministérielle ou une mission qui excède six mois.

Risque de censure d'une loi organique

Une telle modification suppose seulement une révision de la loi organique et non de la Constitution: l’article 25 de cette dernière est très clair et il ne limite pas le remplacement par le suppléant aux seuls cas actuellement prévus. Mais une telle mesure, qu’elle soit transitoire (uniquement pour les élections de 2014) ou définitive, pourrait être déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel, qui sera nécessairement saisi de la loi organique.

En effet, elle s’appliquera au mandat en cours. Or, le Conseil constitutionnel considère, à juste titre, qu’une modification des règles électorales ne peut s’appliquer au mandat que si elle est justifiée par un motif d’intérêt général. Tel est le cas lorsqu’il s’agit de proroger la durée du mandat afin d’éviter une concomitance de nombreuses élections et, ainsi, de multiplier les sollicitations des électeurs (c'était le cas de la loi votée en 2005 reportant à 2008 les municipales et cantonales de 2007, qui se seraient ajoutées à la présidentielle et aux législatives). Tel est également le cas lorsqu’il paraît opportun de regrouper des élections locales en prolongeant exceptionnellement d’un an le mandat de certains élus, afin de garantir une plus grande participation des électeurs.

Le risque d’un nombre important d’élections partielles ne semble pas constituer un tel motif d’intérêt général. Le risque d’un changement de majorité en cours de mandat présidentiel non plus. La sollicitation excessive des électeurs —en plus des municipales, 2014 est aussi une année d'élections européennes— ne saurait pas plus être avancée car elle ne concernerait que quelques circonscriptions et, en tout état de cause, son aspect excessif ne semble pas caractérisé.

D’où une conclusion évidente: le Conseil constitutionnel pourrait censurer cette mesure tendant à remplacer, par son suppléant, le parlementaire décidant d’abandonner son mandat au profit d’un mandat exécutif local car cela s’appliquerait au mandat en cours.

Un recours au référendum doublement pernicieux

On évoque alors le recours au référendum. Celui-ci serait doublement pernicieux. D’une part, tout référendum comporte un risque, et les résultats passés le prouvent: soit un choc politique, comme en 1969 (régionalisation et réforme du Sénat) et 2005 (Constitution européenne) soit un désintérêt total de l’électeur, comme en 1988 (Nouvelle-Calédonie) et 2000 (quinquennat). Éviter d’affaiblir le gouvernement (en évitant une mini-dissolution) pourrait alors conduire à… affaiblir le gouvernement.

D’autre part, une telle proposition tend à valider une thèse hautement contestable mais que, malheureusement, le Conseil constitutionnel semble avoir fait sienne depuis 1962 en refusant de contrôler une loi votée par référendum: le peuple peut allègrement violer la Constitution. Le soutenir est juridiquement et politiquement scandaleux: le principe de l’État de droit commande que le peuple, les institutions, l’ensemble des acteurs juridiques respectent le droit en vigueur, à commencer par la Constitution.

Tant la sagesse politique que la sagesse constitutionnelle plaident ainsi pour que la réforme du cumul des mandats ne soit applicable qu’en 2017.

Jean-Philippe Derosier

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