France

L'acte III de la décentralisation est bien mal parti

Michel Cotten, mis à jour le 24.02.2013 à 13 h 14

En 2013, une réforme digne de ce nom devrait se donner quatre objectifs: réduction des inégalités, démocratisation, clarification des compétences et amélioration des performances.

«Faire des cartes de France», d'Annette Messager, au musée d'Art moderne Lille-Métropole. REUTERS/Pascal Rossignol.

«Faire des cartes de France», d'Annette Messager, au musée d'Art moderne Lille-Métropole. REUTERS/Pascal Rossignol.

Après 1982 et 2003, il ne faudra pas trop attendre de «l'acte III de la décentralisation» voulu par François Hollande, le projet brillant pour l'instant par son inconsistance. Malgré les explications fournies le 7 février par la ministre de la Réforme de l'Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique Marylise Lebranchu, ou peut-être à cause d'elles, l'Association des maires de France (AMF), qui fédère 99% des communes françaises, a rejeté en bloc l'avant-projet de loi [PDF] le 14 février, le qualifiant de «purement technocratique, réduisant les communes à une fonction d'exécution».

De son côté, le ministre délégué au Budget Jérôme Cahuzac est venu annoncer le 12 février au Comité des finances locales (CFL) que les dotations aux collectivités locales allaient baisser de 3 milliards d'euros sur deux ans, soit deux fois plus que prévu par la loi de programmation des finances publiques tout juste adoptée. En 34 ans d'existence, le CFL n'avait jamais connu une telle désinvolture: l'engagement 54 de campagne de François Hollande, qui promettait un maintien à niveau de ces dotations, est oublié.

Bref, la réforme des collectivités territoriales paraît mal partie. Prenons un peu de recul: en 2013, une réforme de la décentralisation digne de ce nom devrait à mon sens se donner les quatre objectifs suivants.

1. Réduire fortement les inégalités de ressources entre collectivités

Le maire de Sevran, Stéphane Gatignon, a eu bien raison de jeûner avec son écharpe devant l'Assemblée nationale pour réclamer une plus juste répartition des ressources locales (impôts et dotations de l'Etat) en direction des communes sans moyens comme la sienne. Faudra-t-il aller plus loin encore pour se faire entendre et troubler le petit jeu des égoïsmes territoriaux?

Les inégalités de moyens financiers, entre communes surtout, mais aussi entre groupements et départements, ont deux sources principales. La première est l’inégale répartition des activités économiques sur le territoire: on ne peut pas dire que la suppression de la taxe professionnelle a été une mauvaise réforme, mais c’est une réforme inachevée, et le dispositif bigarré qui lui a succédé en 2009 repose en grande partie sur une «cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises» plus inégalitaire encore.

L'autre source d'inégalités, plus sournoise, tient à ce que la Dotation globale de fonctionnement (DGF) attribuée par l'Etat aux collectivités, qui s'élevait à 41,5 milliards d’euros en 2012, n’a permis de réduire les inégalités de ressources que de 15% depuis sa création en 1979. Du fait, essentiellement, du maintien de la garantie individuelle de progression pour chaque commune (riches comprises) à un niveau trop élevé, et qui ne laisse plus grand-chose pour la péréquation.

Si l'on peut justifier les différences de revenus et de patrimoine entre les individus, il n'existe en revanche aucune justification au maintien d'inégalités entre collectivités locales, en dehors de l'inavouable «respect des avantages acquis». Deux collectivités de même taille ayant une sociologie comparable doivent pouvoir disposer de ressources équivalentes: ce principe introduit dans la Constitution en 2003 pourrait être précisé par une loi organique.

Pour éviter de s'enliser dans des débats techniques, qui débouchent en général sur la prorogation du statu quo moyennant quelques mesurettes, la réforme devrait consister à réduire ces écarts injustifiables sur une période de dix ans, en faisant des groupements de communes bien intégrés les bénéficiaires de cette péréquation.

Les défenseurs de tout poil du statu quo sont contre et le resteront, bien sûr. Cécile Duflot semble avoir des idées sur la question, mais son projet de loi, qui devrait comporter la création d'un «Commissariat général de l'égalité des territoires» (sic), ne verra le jour, au mieux, qu'en octobre prochain.

2. Démocratiser pour de bon la gouvernance des collectivités locales

L'universitaire bordelaise Marion Paoletti a écrit en 2007 un fort beau livre intitulé Décentraliser d'accord, mais démocratiser d'abord. La décentralisation, c'est souvent uniquement une histoire entre élus.

Si le projet de loi sur les scrutins locaux préparé par le ministre de l'Intérieur contient des dispositions intéressantes sur la désignation des représentants au sein des communautés de communes et la parité chez les conseillers territoriaux, la partie «Approfondissement de la démocratie locale» de celui sur la décentralisation comporte un article unique de dix lignes sur le droit de pétition. Heureusement que le ridicule ne tue plus...

Quatre avancées concrètes pourraient pourtant être envisagées pour faire mentir celui qui affirme que la décentralisation est faite uniquement «par des élus pour des élus»:

  • Nous sommes au 21ème siècle et l'accès à Internet s'est généralisé. Tous les dossiers importants devraient être mis en ligne désormais un mois avant les séances du conseil municipal, documentés et présentés de façon lisible, puis ouverts à la discussion des citoyens (forum).
  • On ne peut pas se contenter du droit de pétition. Il faut aller franchement vers le référendum décisionnel d'initiative populaire: les Suisses le font bien. Qui a peur de la sagesse du peuple?
  • Le président de la commission des Finances devrait être, comme à l'Assemblée nationale, un membre de l'opposition, en tout cas pas un homme du maire ou du président du conseil général ou régional.
  • Enfin, la nomination et la révocation des adjoints ne devraient plus dépendre exclusivement, comme aujourd'hui, du bon plaisir du maire: le conseil municipal devrait être au moins consulté sur les personnes, leurs programmes et leurs attributions.

3. Clarifier l'exercice des compétences et les structures locales

L'avant-projet de loi semble issu pour l'essentiel des tiroirs des chefs de bureau de la DGCL et de chefs de services de collectivités locales: il comporte plusieurs usines à gaz potentielles.

Ce projet abandonne le principe de la spécialisation des compétences des départements et des régions figurant dans la loi Sarkozy de 2004. En matière de compétences, il concerne surtout les régions: celles-ci pourront fourrer leur nez partout, mais n'auront d'autorité sur rien et ne disposeront pas de beaucoup de ressources supplémentaires, ce sujet étant renvoyé à une loi de finances, sans autre précision.

Concernant la formation professionnelle, l'apprentissage, l'enseignement supérieur, le rôle de la région serait ainsi renforcé mais ne deviendrait pas exclusif; la responsabilité du service public de l'orientation, par exemple, resterait partagée entre l'Etat et les régions. Des schémas régionaux d'enseignement supérieur seraient élaborés, la région étant chargée de «fédérer les initiatives en matière de développement culturel, scientifique et technique». Bon courage!

Par ailleurs, on ne voit nulle part dans le projet la possibilité pour une région de s'opposer à une aide locale jugée redondante ou inefficace ou de se substituer à une collectivité de base.

En ce qui concerne les structures, on notera que la marche vers le rapprochement, voire à terme la fusion, des régions et des départements qu'amorçait la création du conseiller territorial est abandonnée. Heureusement que la simplification des structures intercommunales a été largement engagée sous le précédent quinquennat, à marche un peu forcée: il en est résulté le basculement du Sénat à gauche, en signe de protestation d'élus de base de tous bords.

Par ailleurs, si la création de trois «Eurométropoles» —mais le nom devrait changer— dotées de compétences élargies est prévue à Lille, Lyon et Marseille, ainsi que de dix Communautés métropolitaines, l'avenir structurel de la métropole nationale (Paris) n'est pas abordé. Un trou béant dans le projet.

Enfin, si le transfert de droit des règles d'urbanisme est prévu au profit des agglomérations de plus de 30.000 habitants, en revanche, la création «d'autorités organisatrices du logement social» sur le modèle des autorités compétentes en matière de transports urbains n'est pas à l'ordre du jour, même à titre expérimental. Il est pourtant plus que temps de confier à un gestionnaire unique pleinement responsable l'ensemble des moyens permettant de résoudre, à un coût acceptable, le problème du logement social: du fait de la non-décentralisation du logement social, son coût pour la France est deux fois plus élevé qu'en Allemagne et les performances deux fois moins bonnes.

Bien conscient que tout cela aura du mal à fonctionner, l'avant projet met en place au niveau régional des «Conférences territoriales de l'action publique», chargées d'élaborer des «pactes de gouvernance territoriale». Ces conférences sans autorité réelle, ou les préfets essaieraient de se rendre indispensables, risquent fort, dans la pratique, de ressembler à des foires d'empoigne.

Pour couronner le tout serait institué un «Haut conseil des territoires» présidé par le Premier ministre, pompeusement chargé du «dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales pour la mise en cohérence des politiques publiques partenariales». Qu'apporterait de plus ce «machin» par rapport au Comité des finances locales, créé en 1979 et qui a fonctionné jusqu'ici à la perfection. et à la Délégation aux collectivités territoriales du Sénat, ces deux instances devant d'ailleurs devenir... membres du Haut Conseil?

4. Passer de la maîtrise des finances locales à l'amélioration de la performance

Depuis la réforme constitutionnelle de juillet 2008, le gouvernement présente des projets de «lois de programmation des finances publiques», à côté des lois de finances annuelles; ces lois ont pour objet de définir les conditions d'équilibre des finances publiques, dont les finances locales font partie intégrante. Celle qui couvre le quinquennat actuel a donc programmé à la baisse, fait historique, l'évolution d'un paquet de dotations de l'Etat aux collectivités locales, où figure la dotation globale de fonctionnement.

Par ailleurs, le pacte budgétaire européen que François Hollande voulait renégocier a finalement été ratifié tel quel. Il renforce l'obligation de fournir aux instances européennes des données précises et crédibles sur les conditions de retour à l'équilibre budgétaire, qui concerne l'ensemble des finances publiques, Etat comme collectivités locales.

Le gouvernement serait bien inspiré de dialoguer davantage sur ce dispositif avec les collectivités locales, qui n'ont jamais eu jusqu'ici à avaler une pilule aussi amère. Ce qui ressemble à une «maîtrise comptable» des collectivités locales ne suffit plus: le moment est venu de travailler ensemble sur des sujets de fond comme la gestion des ressources humaines en cas de transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités, ou des communes vers les groupements, un train législatif de suppression de normes ou l'amélioration des méthodes de choix des investissements locaux.

Dans le théâtre contemporain, les pièces comportent en général quatre actes: gageons que l'acte 3 actuel sera suivi d'un acte plus substantiel, que l'approfondissement de la crise pourrait rendre rapidement nécessaire.

Michel Cotten

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