La tragicomédie de la négociation budgétaire européenne

Born Too Late / Diane Mackillop via FlickrCC Licence by

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Le Conseil européen débat du cadre financier pluriannuel (CFP) européen pour les années 2014-2020. Un enjeu de 1.000 milliards d’euros.

Les 22 et 23 novembre, le Conseil européen débat du cadre financier pluriannuel (CFP) européen pour les années 2014-2020.

Cet accord –si accord il y a– devra être approuvé par le Parlement européen.

Place aux jeux de théâtre.

Le thème

La négociation du prochain CFP qui doit encadrer le budget européen pour les prochaines années. Un enjeu de 1.000 milliards d’euros (approximativement 150 milliards sur sept ans).

Le décor

La négociation est d’abord politique, car l’accord doit être adopté à l’unanimité des Etats membres. Il n’y a d’accord sur rien s’il n’y a pas accord sur tout.

La négociation est aussi budgétaire, car les Etats membres comptent et se comptent. Les dépenses sont financées à 85% par des prélèvements sur les recettes fiscales nationales et chaque Etat est vigilant à garder ce qu’il a (la PAC pour la France, les fonds de cohésion pour la Pologne etc.).

Il y a les principaux financeurs (l’Allemagne et la France à, respectivement, 20% et 16,5% du budget) et les principaux contributeurs nets, ceux qui versent au budget européen beaucoup plus que ce qu’ils en reçoivent (à nouveau l’Allemagne et la France, qui accusent des soldes nets de -8 et -5 milliards d’euros, en moyenne annuelle, ainsi que plusieurs autres pays, financeurs plus mineurs mais gros contributeurs nets tels que le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Finlande...).

Ces pays ont marqué leur solidarité dès décembre 2010, avant l’ouverture de la négociation, en publiant une sorte de lettre de cadrage demandant à la Commission une stabilisation budgétaire sans correction de l’inflation. Même si le chiffre n’était pas publié, cela signifiait un peu au-dessus de 1% du Revenu national brut (RNB), soit entre 1,03% et 1,05%.

Même si ces discussions à deux chiffres après la virgule paraissent dérisoires, 0,1% de RNB représente 100 milliards d’euros sur sept ans.

Les acteurs

Il y a d’abord les choeurs. Les groupes s’agrègent autour de thèmes, avec les amis du «better spending» qui, en fait, veulent encadrer le budget européen, et les «amis de la cohésion» qui veulent garder les fonds structurels.

Ensuite, viennent les premiers rôles: l’Allemagne, premier financeur du budget, dans le rôle du gendarme, le Royaume-Uni, qui chante toujours l’air du rabais, la France qui se disperse un peu dans tous les rôles –pro PAC, pro fonds structurels, pro compétitivité, et pro maîtrise des dépenses.

Et puis, il y a les nouveaux venus: le Parlement européen qui ne veut pas se contenter d’un rôle subalterne et qui veut participer à la négociation, et le Président du Conseil européen qui a là son premier grand rôle de conciliateur.

Le drame

La pièce se joue en trois actes.

Le premier acte commence par la publication de la proposition de la Commission le 29 juin 2011 à 1.053 milliards d’euros en crédits d’engagement –hors crédits du fonds européen de développement– soit 1,08 % du RNB. Un artifice de présentation permet d’afficher 1,05% seulement car une partie des dépenses n’est pas comptée dans le cadre en discussion.

Pendant un an, les acteurs se jaugent. Chaque Etat est d’accord pour diminuer... les dépenses des autres. On s’enlise un peu jusqu’au raidissement des positions au cours de l’été 2012. Les principaux contributeurs –hors la France– demandent alors des coupes «sur toutes les rubriques».

-100, -150, -200 milliards? L’Allemagne sort du flou et fixe sa limite: 1% du RNB. Chaque Allemand verse chaque année 100 euros aux autres Etats membres (via sa contribution nette annuelle) et la solidarité a ses limites.

Le deuxième acte s’ouvre avec la proposition de la présidence chypriote en octobre, suivie de celle du président du Conseil, en novembre, à 973 milliards, soit 1,02% du RNB. Une proposition qui rogne sur toutes les dépenses, celle de la PAC (- 22 milliards par rapport à la Commission), et surtout celle des fonds régionaux (-70 milliards), mais qui a le mérite de la cohérence, avec un soutien à la croissance, et de la lucidité, en acceptant le maintien du rabais britannique.

Le troisième acte s’ouvre avec les cris des Etats membres, en particulier de la Pologne, et du Parlement européen, avant le dénouement final au Conseil européen des 23 et 24 novembre. Ou, si tout va mal, en décembre. Avec, comme la dernière fois, de nombreuses dérogations qui permettent d’obtenir l’accord de tous. Quelques milliards de plus –4 à 6 milliards?– seront nécessaires pour obtenir l’approbation du Parlement européen, au premier trimestre 2013.

La tragédie

La différence entre un drame et une tragédie, c’est que la fin de la seconde est connue avant le début de la pièce. Car l’expérience montre que l’accord final est toujours proche de la position des principaux contributeurs nets.

Ils avaient annoncé une stabilisation du budget un peu au-dessus de 1%, et c’est vraisemblablement ce qui sortira de la négociation. Au final, le prochain CFP européen sera vraisemblablement compris entre 970 et 980 milliards d’euros. En dépit des crispations d’usage, inhérentes à ce genre d’exercice, ce montant était pratiquement connu à l’avance pour les familiers des négociations européennes. Mais il faut laisser le temps aux jeux.

On pourra aussi regretter l’inertie du budget européen dû aux égoïsmes nationaux qui empêchent toute vraie réforme. C’est vrai, et pourtant, petit à petit, sans heurt, le budget change. En 2020, la PAC tant décriée ne pèsera plus à l’échéance qu’un tiers du budget européen. Par ailleurs, si quelques Etats parviennent à instaurer la taxe sur les transactions financières, en «coopération renforcée», cette formule ouvre des voies considérables.

En dépit des crises, l’Europe marche mieux que ce que l’on croit. Il faut juste respecter ces jeux de théâtre qui permettent à chacun de tenir un rôle dans la grande mécanique de l’intégration européenne.   

Nicolas-Jean Brehon

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