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Arcep, CSA: fusionner ou périr?

Giuseppe de Martino, mis à jour le 10.10.2012 à 6 h 52

Les deux régulateurs sont censés s'occuper de ressources rares. Mais quand, tout d'un coup, on y mêle Internet...

De l'acier en fusion, au Japon en 2008. REUTERS/Michael Caronna

De l'acier en fusion, au Japon en 2008. REUTERS/Michael Caronna

Vous l'avez peut-être raté cet été, mais le Premier ministre a demandé au ministre du Redressement productif, à la ministre de la Culture et de la Communication et à la ministre déléguée chargée des PME, de l’Innovation et de l’Economie numérique de lui faire des propositions de rapprochement entre le CSA et l’Arcep, les autorités de régulation respectivement de l’audiovisuel et des télécoms.

«Il est aujourd’hui essentiel de s’interroger sur l’efficacité des modes de régulation des communications électroniques et de l’audiovisuel, à l’heure où les contenus audiovisuels sont de plus en plus diffusés par l’internet fixe et mobile», indique le gouvernement comme postulat à cette réflexion.

La régulation dans ces deux secteurs des télécoms et de l’audiovisuel s’explique par le fait que dans ces deux domaines, la ressource est rare (attribution de fréquences télé ou radio, licence d’opérateurs télécoms) donc la régulation est la contrepartie de l’attribution des ces ressources rares. En gros, «je t’autorise à émettre/diffuser/avoir un réseau mais en contrepartie tu respectes les conditions que j’ai édictées dans le cadre de la procédure d’autorisation».

On va y revenir, mais sur Internet la ressource n’est évidemment pas rare, donc si jamais il devait y avoir régulation (quelle idée!), celle-ci ne se justifie donc pas par une quelconque contrepartie.

Ça, c’est dit.

En même temps, c’était nécessaire car le CSA, comme le rappelle Benoît Tabaka (qui doit –maintenant qu’il bosse chez Google– faire tourner 7 fois son clavier avant d’écrire des petits pamphlets comme celui-là), souhaite «répondre à la demande sociale croissante de régulation, sur tous les supports» et même faire évoluer «les compétences du Conseil sur tous les supports» car «comment expliquer au public qu’il y a des différences de régulation là où il ne voit pas de différences entre les contenus? Mais c’est aussi un constat du point de vue économique et stratégique: quand il y avait une différence entre écran de télé et écran de PC, cela pouvait encore s’envisager. Mais aujourd’hui, avec les téléviseurs connectés, nous entrons dans une ère où les différences de régulation se matérialisent sur le même écran».

Le CSA veut donc remettre à plat les bases de la régulation dont il a la charge et ne plus surveiller le respect des obligations souscrites par les attributaires des fréquences rares: le CSA veut devenir le régulateur de l’objet télé et ce qu’on voit dedans quelle que soit l’origine des images.

Donc le CSA, qui doit gérer dans un but d’intérêt général une ressource rare utilisée par des médias de masse, veut également gérer dans son propre d’intérêt –continuer à exister— des ressources non rares: les sites Internet (et demain pourquoi pas la presse écrite où, puisque là aussi la ressource n’y est pas rare, aucune autorité publique ne vient fixer de règles sur la provenance ou la taille des articles; ou pourquoi pas l’obligation de financement par les organes de presse des écoles de journalisme ou des maisons de retraites des vieux journaleux).

Le CSA continue ainsi de s’accrocher à la régulation des contenus sur Internet en France avec l’argument bien démago de la protection de l’enfance. Mais c’est ignorer que les acteurs Internet ont mis en place des systèmes d’auto-régulation et de coopération avec les pouvoirs publics et les associations de protection de l’enfance.

Je cite encore mon camarade indigné Tabaka (plus j’écris et plus je regrette qu’il ait perdu sa liberté de parole):

«Internet n’est pas de la télévision. Internet n’a pas les mêmes caractéristiques. Le réseau ne connaît pas de frontière, il ne connaît que peu de limites et ses utilisateurs ne sont pas passifs. Ils ne sont pas des spectateurs. Ils sont des acteurs de son développement.»

C’est beau. Et surtout c’est vrai.

Faisons maintenant rapidement un bilan de l’évolution des deux secteurs audiovisuel et télécoms.

1. L’audiovisuel d’abord

On constate ces dernières années:

  • un affaiblissement de la diffusion hertzienne «classique» au profit d’une distribution répartie sur l’ensemble des réseaux de communications électronique (le «play» télé des offres «triple play» des abonnements auprès des fournisseurs d’accès Internet);
  • une modification des équilibres de marché par la concurrence de nouveaux acteurs TNT et satellite;

On peut donc raisonnablement dire qu’il y a inadaptation de la régulation audiovisuelle à ce nouvel état de fait:

  • Très faible régulation économique par le CSA; forte régulation d’ordre «déontologique» avec des membres au parcours hétérogène avec notamment des journalistes (ah, ah);
  • Internet est désormais LE vecteur du pluralisme; dès lors, la régulation qui était perçue comme une condition de la liberté de communications (nombre limité de radios et de chaînes) est clairement vue sur Internet comme une tentative d’encadrer cette liberté. A titre d’exemple: l'interdiction de diffusion des résultats électoraux avant 20H était applicable lorsque les médias audiovisuels avaient le monopole de l'information «en direct». Cette interdiction est aujourd’hui rendue inapplicable/ridicule quand tous les résultats sont disponibles bien avant sur Internet.
  • Il y a inadaptation des outils d’intervention du CSA (conventions avec les chaînes, contrôle des temps de parole), à ce nouvel environnement;

En 10 ans, la croissance de la consommation quotidienne de télévision est ainsi de 13,5%, ce qui constitue une source de croissance de revenus pour les chaînes. Cette croissance ne s’est pas traduite par une meilleure exposition des œuvres francophones: sur les 50 meilleures audiences en 2002, il y avait 6 films étrangers et aucune fiction étrangère (22 fictions françaises). En 2011, il y avait 41 fictions étrangères (séries américaines) et 1 fiction française (données rapport du CNC sur l’économie de la télévision – septembre 2012).

Cette difficulté à maintenir le lien entre régulation et financement de la création apparaît également à travers le désinvestissement des chaînes pour financer cette création. Prenons un exemple, au hasard bien sûr. TF1. Alors que le coût de grille des autres chaînes historiques a progressé de 20% en 10 ans d’après le CNC, celui de TF1 n’a progressé que de 2,7%.

Dans la même période, la contribution des chaînes historiques au financement de la production audiovisuelle aidée a crû de 26%. Celle de TF1 a décrû de 20%. Tiens, tiens. Pour autant, les revenus publicitaires de TF1 sont globalement stables sur la période. TF1 est donc dans une logique de désinvestissement. 

Par rapport au pic de 2006-2008, où son coût de grille était de l’ordre de 1,05 milliard d’euros par an, la grille 2011 est à 905 millions d’euros, soit une baisse de 100 millions d’euros.

Donc à quoi sert la régulation audiovisuelle? Protéger nos chères têtes blondes à travers une signalétique à faire ricaner un ado d’aujourd’hui? Bof.

 2. Au tour des télécoms et de sa régulation: quelle évolution pour ce secteur?

Il a vu en premier lieu une séparation croissante de l’infrastructure et des services avec une espèce de Yalta où les acteurs locaux règnent sur les infrastructures et où les services sont majoritairement l’apanage des géants américains. Ces derniers, dont le terrain de jeu est par définition non limité au territoire national comme le sont les infrastructures, bénéficient d’une évolution du partage de la valeur à leur profit. 

Notons que l’action publique contre ces prestataires de services au terrain de jeu international est plus efficace si elle est européenne (cf enquête sur Microsoft, Google etc).

Par ailleurs, la régulation des télécoms par l’Arcep est assez strictement encadrée par les textes communautaires par opposition à l’origine plus franchouillarde des pouvoirs du CSA.

Enfin, le régulateur des télécoms n’a pas de visée sur Internet. L’Arcep aurait pu par exemple profiter du débat sur la net neutralité pour imposer ses vues aux opérateurs de services Internet.

Au contrair,e d’après l’Arcep et franchement, ce n’est pas faux, les réseaux sont devenus plus «neutres» à l’égard des contenus et des services transportés. L’action des régulateurs des télécoms vise plutôt à préserver des conditions non-discriminatoires d’accès à l’ensemble des flux d’information transitant sur Internet sans passer par une «régulation».

Bref, CSA et Arcep voient leurs chemins toujours plus diverger: utilité fortement contestée du CSA et cadre réglementaire communautaire qui continue à faire ses preuves pour l’Arcep.

La question de la télévision connectée (accès à l’Internet sur le poste de télévision: pour le spectateur, plus de différence entre les chaînes de télévision traditionnelles et les services Internet auxquels il accède par le même moyen) aurait pu permettre de voir s’affronter nos deux régulateurs, mais au regard de son faible développement, il est trop tôt pour se prononcer sur ses effets réels car elle est plus connectable que connectée (voir études récentes sur la réalité de sa pénétration epsilonesque).

Donc qu’est-ce qu’on fait? On dézingue un des régulateurs (le CSA de préférence)? On les fusionne?

La fusion n’est pas forcément une évidence:

  • 95% des pays de l’Union internationale des Télécoms (chargée de la réglementation et de la planification des télécommunications dans le monde, elle établit les normes de ce secteur) ont conservé des régulateurs distincts;
  • certaines réformes institutionnelles ont été des échecs (Italie) ou ont été réalisées à d’autres fins que l’effectivité de la régulation (Hongrie contre laquelle la Commission européenne a d’ailleurs engagé une procédure)
  • d’aucuns seraient tentés d’éliminer le CSA en le diluant dans un nouvel organisme régenté par les pontes de l’Arcep. Mais l’industrie culturelle pourrait se battre bec et ongles pour sauver «son» régulateur, non pas parce qu’elle le trouve efficace, loin de là, mais par peur viscérale du monde des télécoms et donc de son régulateur, l’Arcep.

Dès lors, plusieurs scénarios seraient possibles:

  • Maintien des fondements actuels de la régulation audiovisuelle: pas de synergie réelle entre les deux régulateurs, sauf à vouloir s’appuyer sur la régulation des réseaux pour encadrer les contenus sur internet. Cela suppose la mise en place de mesures de filtrage, étrangères au champ de la régulation des télécoms, difficiles juridiquement et techniquement à mettre en œuvre et à l’acceptabilité sociale problématique voire politiquement carrément suicidaire.
  • On pourrait aussi imaginer (rêver?) la possibilité d’une meilleure coordination entre les deux institutions sur les enjeux communs comme la TV connectée. Donc ces télés connectées (on devrait dire connectables car dans la réalité la connexion n’est souvent pas possible: distance avec la box notamment) pourraient être l’occasion d’un échange entre régulateurs mais au regard du faible développement de cette technologie, on risquerait de voir des passes d’armes surtout théoriques.
  • Evolution vers une régulation plus économique du secteur audiovisuel: plusieurs solutions seraient possibles selon l’intensité de la régulation économique voulue, mais on pourrait se frotter les mains d’un transfert des compétences de régulation économique à l’Arcep et laisser le CSA continuer à veiller brillamment sur la signalétique des programmes.

Cette solution n’est pas soutenue (doux euphémisme) par l’industrie de l’audiovisuel et ce, comme l’explique l’ami Tabaka, pour «ne pas créer de situation facialement défavorable au secteur de l’audiovisuel face à la croissance rapide des acteurs de l’Internet».

Darwin, reviens s’il te plaît! On a vraiment besoin de toi...

Giuseppe de Martino

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