France

Décentralisation: les lois Defferre, 30 ans après

Michel Cotten, mis à jour le 02.03.2012 à 6 h 51

Un bilan, dressé par Michel Cotten, ancien trésorier payeur général ayant participé à la réforme.

Un ingénieur de RTE, en 2012. REUTERS/Stephane Mahe

Un ingénieur de RTE, en 2012. REUTERS/Stephane Mahe

Le 2 mars 1982, après une annulation partielle par le Conseil constitutionnel, paraissait au JO la loi «Droits et libertés des communes, des départements et des régions» (D&L), sorte de loi-programme que Gaston Defferre avait conçu sur le modèle de la loi de «Décolonisation», adoptée à son initiative en 1956.

Je suis fier d'avoir participé comme «fantassin» à cette opération; mais avec le recul de trente ans, j'ai envie de tenter de faire un bilan objectif.

1. Les quatre raisons des lois «Defferre»

Un engagement de la gauche. Réaliser une «vraie décentralisation» faisait partie des engagements de la gauche arrivée au pouvoir en mai 1981; il fallait aller beaucoup plus loin que Giscard.

Certes, celui-ci avait transformé le statut de Paris en 1975 en remplaçant le préfet, exécutif nommé par le pouvoir central, par un maire élu par le conseil municipal, comme dans toutes les communes de France, mais il n'avait pas réussi, en sept ans de mandat, à faire voter son projet de loi d'ensemble sur le «Développement des responsabilités locales».

La décentralisation avait le vent en poupe. Le climat intellectuel et médiatique de l'époque était très favorable à la décentralisation; après la parution du rapport Guichard commandé en 1976 par le président Giscard, les colloques s'étaient multipliés à l'initiative de professeurs comme Jean-Pierre Worms ou M. Lalumière; dans le Monde paraissaient sous la plume d'E. Mallet notamment des articles très favorables au desserrement du carcan étatique et de la «Démocratie locale»; la revue de la Direction générale des collectivités locales confiée à Pierre Richard en 1978 portait d'ailleurs ce nom..

L'exaspération des grands élus. Il ne faut pas non plus sous-estimer l'exaspération des grands élus comme Gaston Defferre, maire de Marseille, vis-à-vis de l' administration départementale et régionale de l'Etat. C'est vrai qu'il y avait encore un certain nombre de préfets se prenant pour des gouverneurs de colonies, de TPG butés ou dénués d'imagination et de DDE autoritaires; Gaston Defferre avait eu affaire à eux dans les Bouches-du-Rhône et voulait en découdre; il voulait les faire payer.

Ne pas perdre de temps. Avec Gaston Defferre au ministère de l'Intérieur, les choses n'allaient pas traîner; en marin accompli qu'il était, il savait que le vainqueur d'une course est souvent celui qui a pris le départ en tête; il savait qu'après quelques mois les bureaucraties centrales allaient relever la tête et qu'il ne fallait pas perdre de temps.

A peine un mois après son arrivée Place Beauvau, un premier projet  de loi était déposé sur le bureau de l'Assemblée, avec le concours de l'équipe mixte qu'il avait réunie, composée d'un ancien de la loi sur les territoires d'outre-mer, d'un cabinet dévoué et dormant peu (Eric Giuily et François Roussely notamment) et de techniciens chevronnés dirigés par Pierre Richard qu'il avait tenu à conserver, malgré son «giscardisme» originel.

2. Ce qui a été fait: une réforme à la française

Les préfets ont été sanctionnés. Ils ont même perdu leur nom dans un premier temps en devenant des «Commissaires de la République». Ils ont surtout perdu –et cela définitivement– l'exécutif des départements et des régions. À partir du moment où Paris avait un maire élu en même temps président de l'assemblée départementale, il ne pouvait en aller autrement; cet aspect de la réforme était très giscardien en fait. Les préfets ont recouvré leur dénomination assez vite.

De grands principes ont été affirmés. Ainsi, le caractère exécutoire des délibérations, la suppression de toutes les tutelles (préfectorale, techniques, financières..) mais dans la pratique, l'obligation de transmettre les décisions importantes au préfet pour contrôle de légalité, rétablie après l'annulation partielle par le Conseil constitutionnel, a limité singulièrement la portée du changement.

Après la loi Defferre, les communes d'Alsace-Moselle ont continué d'avoir un régime plus libéral que leurs consoeurs de «l'intérieur»: pas d'obligation de transmission des délibérations pour les grandes communes alsaciennes; le préfet n'a qu'à lire les journaux.

Quant aux normes techniques, elles se sont mises à pulluler en remplacement des conditions posées lors de l'attribution de subvention spécifiques, pour la plupart supprimées et regroupées dans une «Dotation globale d'équipement» calculée en fonction de l'effort objectif d'équipement.

Toujours est-il que la France n'a pas osé signer, après les lois Defferre, la «Charte européenne de l'autonomie locale», le Conseil d' Etat considérant que le caractère indivisible de la République s'y opposait! Il a fallu attendre l'acte II de la Décentralisation (Raffarin 2004) pour que cette signature ait lieu.

L'urbanisme aux communes. La restitution sous conditions de l'urbanisme aux communes transféré à l'Etat par Pétain n'est pas une réformette; le corps des Ponts n'a pas vraiment cherché à s'y opposer. En revanche, la re-municipalisation des comptables publics, un moment étudié, bien qu'étatisés également sous Pétain, s'est heurtée au refus efficace du puissant syndicat FO du Trésor public; Defferre n'a pas insisté.

Quant aux polices municipales, les choses sont restées en l'état (et en l'Etat).

Le poids des départements. La réforme Defferre a été le commencement de la gloire pour les départements; on leur a transféré l'aide sociale qu'ils avaient déjà, et de nombreuses compétences devenues non stratégiques pour l'Etat, dont les routes nationales. Désormais, celles-ci sont à plus de 80% départementales.

Ces importants transferts se sont fait sans changement de structures politiques; les conseillers généraux ont continué à être élus dans le cadre de cantons profondément inégaux, ne respectant pas le principe élémentaire de proportionnalité entre les élus et les électeurs.

Les régions, le souhait de Rocard. Enfin les régions, de simples entités administratives sont devenues des collectivités locales à part entière, mais avec un mode de scrutin faisant appel à la proportionnelle; Michel Rocard tenait beaucoup aux régions pour la planification et l'intervention économique; Gaston Defferrre moins.

La carte des régions est restée la même: la Normandie et la Bretagne coupées en deux; l'Alsace divisée entre deux départements, etc.

3. Ce qui était déjà fait ou n'a pas été fait

Rien sur les finances locales. Malgré les annonces tonitruantes de l'art 1 de la loi D&L, la loi Defferre n'a entraîné aucune réforme d'ensemble des finances locales.

La libéralisation du régime des emprunts  locaux est l'oeuvre de Daniel Lebègue, en 1978, alors à la direction du Trésor.

La création de la Dotation globale de fonctionnement avait eu lieu en 1979, sous Christian Bonnet; je me souviens avoir obtenu de la Direction du Budget l'indexation la plus favorable de l'histoire de cette dotation (référence au produit net de la TVA à législation constante) en un quart d'heure de discussion; je reconnais que cela a pesé lourd dans la non-maîtrise des finances locales par la suite.

La création du Comité des Finances locales à l'occasion de l'institution de la DGF a permis d'amorcer un dialogue continu entre responsables d'Etat et élus locaux; cette instance s'est avérée bien utile pendant et après la réforme Defferre.

La loi du 4 janvier 1980 est restée le seul texte d'ensemble sur la fiscalité locale jusqu'à la «suppression de la taxe professionnelle» opérée par Nicolas Sarkozy en...  2007. Cette loi posait déjà le principe du passage à la valeur ajoutée repris dans le texte récent, mais de peur des vagues on a préféré faire disparaître les simulations réalisées que de perfectionner le dispositif. La décentralisation s'est donc faite avec l'impôt imbécile dénoncé par le président de la République d'alors.

Rien sur les communes. La décentralisation s'est faite aussi avec les 36.000 communes non regroupées, sans perspective sérieuse de restructuration; pourtant tous les pays d'Europe avaient à cette époque déjà remodelé la carte de leurs  communes; il a fallu attendre la loi Chevènement (1999) et la réforme issue du rapport Balladur (2008) pour que cela bouge de façon décisive.

Sanction immédiate: le Sénat, grand conseil des petites communes de France est passé «à gauche»... La décentralisation Defferre avec le fameux principe «pas de tutelle d'une collectivité sur une autre» a consacré l'émiettement des institutions locales, et d'une certaine façon la primauté de l'administration de l'Etat.

Rien sur les scrutins. Les structures politiques sont restées quasiment inchangées: pas de réforme du scrutin cantonal, quelques avancées limitées en matière d'information et de participation des citoyens, sans aller jusqu'au référendum d'initiative populaire comme en Suisse. En revanche un statut des élus a été adopté, consacrant la professionnalisation des fonctions politiques locales.

Le problème du statut de fonctionnaire territorial. S'agissant des ressources humaines, un grand pas avait été fait en 1978 avec la création de l'emploi d'attaché communal, permettant aux diplomés de l'enseignement supérieur d'accéder directement aux emplois territoriaux; la création par la loi de 1984 d'un statut de la «fonction publique territoriale» conçue sur le modèle de la fonction publique d'Etat n'a pas teneu compte des spécificités locales; il a fallu revoir tout cela rapidement.

Trente ans après?

Souvent présentée comme une rupture, la décentralisation «Defferre» s'inscrit en réalité dans le fil de l'allègement des tutelles engagée depuis 1971; elle s'analyse comme une «révolution dans le  respect des droits acquis», tradition typiquement française.

Inspirée en partie par le ressentiment, tournée vers le passé, les lois Defferre n'ont pas fait beaucoup avancer les problèmes pendants: inadaptation de la taxe professionnelle dénoncée mais non corrigée; émiettement communal, gouvernance des départements après le transfert des exécutifs aux élus, articulation entre les départements, grands bénéficiaires des réformes en réalité et les  régions, nouvelles collectivités locales.

Alors que se mettait en place spontanément un début de contrôle de gestion (exemple de Villeurbanne géré par Charles Hernu) les problèmes d'efficacité et de maîtrise globale des finances locales, qui allaient devenir prédominant par la suite, n'ont même pas été abordés.

Le dialogue technique entre l'Etat et les collectivités locales –si nécessaire en période de changement puis de crise– s'est poursuivi bon an mal an au sein du Comité des finances locales, créé en 1979.

Michel Cotten

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