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Budget 2012: un pas de plus vers l’impasse financière

Olivier Ferrand, mis à jour le 30.10.2011 à 16 h 55

Terra Nova propose trois principes qui devraient gouverner la politique de finances publiques entre 2012 et 2017.

Valérie Pécresse et François Fillon, le 26 octobre 2011. REUTERS/Philippe Wojazer

Valérie Pécresse et François Fillon, le 26 octobre 2011. REUTERS/Philippe Wojazer

Le président de la République vient d’annoncer, dans son interview télévisée du 27 octobre, la révision à la baisse de la prévision de croissance pour le budget 2012. Elle est presque divisée par deux, de 1,75% à 1%. C’est un véritable coup de tonnerre: le chef de l’Etat revient sur l’hypothèse principale sur laquelle est fondé le budget de l’Etat, un mois à peine après sa présentation en conseil des ministres le 28 septembre, et alors même que le budget vient d’être adopté en première lecture par l’Assemblée nationale.

Pourquoi une telle volte-face en un mois? C’est que le 17 octobre, l’agence de notation Moody’s a décidé de mettre sous surveillance la notation de la France pendant trois mois, préalable à une éventuelle dégradation.

Pour tenter de préserver le «triple A» de la France, le gouvernement revoit son projet de budget. Mais au passage, il reconnaît que le chiffre clé du budget n’était pas sincère. Et tel est bien le vice fondamental du projet de loi de finances (PLF) pour 2012, comme de l’ensemble de la politique des finances publiques sous l’ère Sarkozy: l’insincérité.

La loi de finances pour 2012: un budget une nouvelle fois insincère

En affichage, en effet, le PLF 2012 est satisfaisant. Il annonce une réduction de 2,7 points du déficit structurel des administrations publiques en deux ans, de 5,7% du PIB en 2011 à 4,5% en 2012 avant d’atteindre la borne des 3% en 2013.

C’est un effort similaire aux autres programmes d’ajustement entrepris en Europe (1,1 point en moyenne chez les cinq grands pays européens). Il correspond à un rythme nécessaire pour une trajectoire d’assainissement de moyen terme de nos finances publiques (un retour à la maîtrise de la dette publique nécessite un effort structurel de quatre points de PIB, soit 80 milliards d’euros, sur la mandature à venir), et suffisant pour ne pas menacer de plonger le pays dans la récession.

Le mix de l’effort budgétaire, en apparence, était également équilibré. Avec un effort sur les recettes: les prélèvements obligatoires progressent de 43,7% du PIB en 2011 à 44,5% en 2012 (+0,8 point). Et en dépenses: la part des dépenses publiques baisse de 56,3% du PIB à 55,8% (-0,5 point). Pour le budget de l’Etat, les dépenses sont encadrées dans un quasi-gel en valeur des dépenses (366 milliards d’euros, +1%).

Le problème, c’est que cet affichage ne correspond pas à la réalité. C’est une marque de fabrique: aucun des soldes budgétaires présentés dans les lois de finances initiales n’a été tenu en exécution depuis 2008. Les déficits constatés en exécution ont toujours été supérieurs sur la période aux déficits prévisionnels présentés au Parlement: de 15 milliards euros en 2008, 70 milliards en 2009, 30 milliards en 2010, et encore 4 milliards de dérapages déjà annoncés pour 2011 –en attendant les vrais chiffres d’exécution. Le budget 2012 n’échappera pas à cette insincérité.

L’arme la plus habituelle de l’insincérité, ce sont les hypothèses de croissance. Une hypothèse haute permet de gonfler artificiellement les recettes et donc de desserrer la contrainte sur l’élaboration du budget.

Celle retenue pour le PLF 2012 (1,75%) était fantaisiste. La révision à 1% annoncée par le président de la République est déjà plus raisonnable. Notons qu’il a fallu la contrainte extérieure des agences de notation pour cesser de présenter des chiffres grossièrement maquillés.

Malgré tout, l’hypothèse retenue reste supérieure au consensus des économistes, qui s’établit à 0,9%. La Commission européenne devrait annoncer une prévision de croissance pour la France révisée à 0,8% en 2012. Ces niveaux ne seront sans doute pas tenus, tant s’accumulent les difficultés pour 2012 en Europe: contraction généralisée du crédit bancaire, multiplication des plans budgétaires d’austérité, risque de panique systémique sur la dette publique de la zone euro.

La prévision sur les charges d’intérêt est sujette à caution. Il s’agit du principal poste du budget désormais: 49 milliards d’euros (2.5 points de PIB).

Cette prévision est menacée par l’évolution des taux d’intérêt de la dette. Le «spread» de taux (différentiel avec la référence allemande) a commencé à augmenter, il s’établit à 120 points de base (1,2% de taux d’intérêt), son plus haut niveau historique, contre 30 avant le début de la crise souveraine.

Les engagements «hors bilan» importants pris par la France au sommet européen du 26 octobre (cf. infra) vont peser négativement. La perte du «triple A» accélèrerait la dégradation. Rappelons que 1 point de taux d’intérêt supplémentaire correspond à 15 milliards d’euros une fois répercuté sur l’ensemble du stock de la dette publique, dont la maturité est proche de 5 ans, soit 3 milliards d’euros dès la première année.

15 milliards, c’est l’équivalent de deux points de TVA. Ou c’est comme si disparaissaient d’un coup tous les budgets alloués au ministère de la Culture, de l’Agriculture, des Affaires étrangères, de l’Ecologie et des transports…

La prévision sur les charges d’intérêt est également menacée par l’évolution de l’inflation. Le PLF a retenu une hypothèse conservatrice: 1,7% (contre 2,2% en 2011). Or une partie des emprunts d’Etat est indexée sur l’inflation. Une inflation de 1 point supérieure entraînerait une surcharge d’intérêts de 1 milliard d’euros.

Les mesures fiscales nouvelles sont faibles. A l’aube d’une année électorale, le PLF limitait les nouvelles recettes à 2,8 milliards d’euros (contre 11 milliards en 2011), éparpillées sur de discrètes recettes de poche (dont la désormais fameuse «taxe sur les sodas»). Le gouvernement tablait sur une augmentation spontanée des recettes de l’Etat de près de 14 milliards d’euros sous l’effet de la croissance économique. Il y avait donc très peu d’effort structurel et beaucoup d’amélioration conjoncturelle.

La baisse de l’hypothèse de croissance de 1,75% à 1% va faire chuter l’amélioration conjoncturelle à 8 milliards. Il va falloir trouver 6 milliards de plus, soit au total une dizaine de milliards de mesures nouvelles, ce qui est plus conforme à l’effort structurel nécessaire.

L’effort sur les dépenses est à la fois peu crédible et contra-cyclique

Peu crédible  pour l’Etat: il repose intégralement sur la révision générale des politiques publiques (RGPP). Les gains budgétaires de la RGPP sont faibles depuis son lancement en 2008: environ 1,4 milliard par an. Il n’y a aucune raison qu’ils atteignent les 3,5 milliards budgétés en 2012. Au contraire, l’efficacité de la RGPP s’essouffle: les coupes les plus faciles ont été faites au début.

Peu crédible, aussi, pour la Sécurité sociale: la prévision sur les dépenses d’assurance maladie est ambitieuse. L’ONDAM (objectif national des dépenses d’assurance maladie) a été fixé à +2,8%. Il s’agit d’un objectif non contraignant: l’Etat n’a pas de réels moyens de le faire respecter. L’ONDAM, sauf en 2010, n’a jamais été respecté depuis sa création en 1997.

Contra-cyclique enfin: la RGPP repose pour l’essentiel sur le non-renouvellement d’un fonctionnaire sur deux. Depuis l’arrivée de Nicolas Sarkozy à l’Elysée, c’est 150.000 fonctionnaires qui n’ont pas été embauchés: autant de chômeurs supplémentaires, à la charge d’ailleurs de la Sécurité sociale.

Voilà pourquoi en 2012, comme pour tous les exercices précédents, le budget prévisionnel n’est pas sincère et l’exécution budgétaire présentera d’importants dérapages. En droit privé, il s’agirait d’une présentation de faux bilan.

Les finances publiques françaises au bord du gouffre

En définitive, la dégradation des finances publiques constitue le point le plus noir du bilan du sarkozysme. Pour s’en convaincre, il n’est que de regarder les trois records historiques dans l’histoire des finances publiques françaises que lègue Nicolas Sarkozy à son successeur:

Un record sur la dette publique, annoncée à 87,4% du PIB, soit près 1.800 milliards d’euros. En pourcentage de la richesse nationale, la France se situe au 16e rang mondial sur 194 des nations les plus endettées, et au 4e rang sur 27 au sein de l’Union européenne (derrière la Grèce, l’Italie et la Belgique). En volume, elle se situe au 5e rang mondial (derrière les Etats-Unis, le Japon, l’Italie et l’Allemagne).

Entre 2007 et 2012, la dette publique aura progressé de 64% du PIB à 87,4%, soit une augmentation phénoménale de près de 600 milliards d’euros. Un récent rapport de la Cour des comptes l’a souligné: seul un tiers de cette dégradation est conjoncturel, dû à la crise; les deux-tiers sont structurels, de la responsabilité du gouvernement, pour l’essentiel du fait de baisses d’impôts.

400 milliards d’euros d’ardoise laissés par Nicolas Sarkozy! Autant dire que si la France perd son «AAA», ce sera de sa responsabilité. La dette publique par Français aura progressé en tout de 7.000 euros depuis mai 2007, atteignant plus de 25.000 euros par Français en 2012…

Un record sur le niveau des impôts, qui s’établira à 44,5% du PIB… En 2012, la France se situera ainsi au 4e rang mondial sur 194 pays en matière de prélèvements obligatoires, derrière le Danemark, la Belgique et la Suède, et loin devant l’Allemagne (40%) ou le Royaume-Uni (38%).

Enfin, un record sur la dépense publique qui atteint 56 % de la richesse nationale. Plaçant la France au 1er rang mondial, ex-aequo avec le Danemark, et loin devant la Suède (51%) ou l’Allemagne (44%)!

Dette (n°5 mondial en volume), impôts (n°4 mondial), dépenses publiques (n°1 mondial): la France termine le présent quinquennat parmi les plus mauvais élèves de la planète.

Le nouveau président de la République héritera en mai 2012 d’une situation dramatique: presque 90% de dette publique, et un déficit toujours pas maîtrisé, vraisemblablement au-dessus de 5% du PIB. En prenant 100% comme seuil auquel les marchés cesseront de nous financer –à juste titre, car l’endettement y devient incontrôlable– il lui restera tout au plus entre dix-huit et vingt-quatre mois de survie budgétaire. Et ce du fait de la situation intrinsèque de la France, sans même parler des risques de crise systémique sur la dette publique en provenance du reste de la zone euro, de la Grèce à l’Italie.

La situation est d’autant plus grave que l’œil du cyclone financier va se porter sur la France. Nous sommes sous surveillance des agences de notation, qui menacent de dégrader le «AAA» de l’Etat. Les taux d’intérêt servis à l’émission de la dette française se sont déjà dégradés: avec un «spread» de 120 points de base, les marchés nous notent déjà en «BBB+». 

La France enregistre des engagements hors bilan importants: engagement de recapitalisation des banques françaises (évalué officiellement à 10  milliards, mais officieusement jusqu’à 25); engagement de 100 milliards d’euros au titre du Fonds européen de solidarité financière (FESF), fonds qui garantit les pays en crise de la zone euro; engagement implicite de recapitalisation de la Banque centrale européenne si la BCE venait à perdre de l’argent, ce qui arrivera en cas de défaut grec (la Grèce n’a à ce stade fait défaut que pour les créanciers privés «volontaires» et est censée honorer sa dette pour les autres créanciers, notamment la BCE).

La démultiplication du FESF, obtenue au sommet européen du 26 octobre, opère un transfert de risques massif. C’est une sécurité très solide pour les pays du sud: leur émission de dette est garantie à hauteur de 2.000 milliards d’euros environ, soit pour trois ans au minimum. Mais cette garantie pèse à due proportion sur les pays du nord. La France a-t-elle encore les épaules suffisamment solides pour porter ce nouveau fardeau? Les marchés ne tarderont pas à se poser la question.

Comment sortir de l’impasse? Pour une rupture fondamentale de la politique de finances publiques

Que devra faire le nouveau président de la République? Il devra agir vite: il n’aura que quelques mois de répit au mieux. Il devra agir fort: seule une rupture fondamentale avec la conduite de la politique budgétaire permettra de sortir du cercle vicieux.

Les objectifs sont connus. La France n’a pas d’autre choix que de restaurer l’équilibre de ses comptes publics au plus vite en respectant les deux points de passage qu’elle s’est fixée: un déficit ramené à 3% en 2013 puis 2% en 2014, jusqu’à l’équilibre en fin de mandature.

Ce sera difficile: le déficit structurel est encore de 4 points de PIB, il y a donc 80 milliards à trouver. Surtout en début de mandature: dans l’hypothèse même où l’objectif d’un déficit de 4,5% serait atteint à la fin de l’année prochaine, la «marche» à effectuer pour tenir le 3% fin 2013 restera probablement élevée pour la nouvelle majorité élue en mai 2012.

Comment faire? Terra Nova a déjà proposé les trois principes qui devraient gouverner la politique de finances publiques entre 2012 et 2017

Premier principe: un processus d’élaboration vertueux. Les hypothèses d’élaboration de la loi de finances (croissance notamment) ne doivent plus être arrêtées par le ministre des Finances, par trop tenté d’en faire la variable d’ajustement de son bouclage budgétaire.

Pour garantir la sincérité budgétaire, elles doivent être confiées à une autorité indépendante (typiquement l’Insee transformée en autorité administrative indépendante). Et pour entrer dans une élaboration vertueuse, Terra Nova a proposé que le taux de croissance retenu ne soit pas une hypothèse moyenne, mais une hypothèse basse: le plancher du consensus des économistes.

Cela contraint l’élaboration budgétaire à une rigueur accrue. Et il n’y a plus de dérapages budgétaires en exécution. Au contraire, il ne peut y avoir que des bonnes surprises. Ces «cagnottes» éventuelles sont affectées selon une règle préalablement fixée par le Parlement: en l’occurrence, étant donné le stress budgétaire actuel, 100% serait fléché vers le désendettement (à terme, dès que la France est sortie de la zone rouge, on pourrait imaginer 50% pour la réduction du déficit et 50% pour les investissements d’avenir).

Il s’agit en quelque sorte d’une «règle d’or». Mais pas une règle d’or d’objectif, qui relève une fois encore de l’affichage et n’a aucune efficacité. C’est d’ailleurs une proposition tout-à-fait baroque car la France a déjà introduit une telle règle d’or dans la Constitution en 2007!  L’article 34 alinéa 7 fixe ainsi un objectif d’équilibre des comptes publics:

«Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques.»

Les critères du pacte de stabilité européen (maximum de déficit à 3% du PIB et de dette publique à 60%) ont également valeur constitutionnelle… Nous proposons au contraire une règle de procédure, efficace car elle enserre l’élaboration budgétaire dans un dispositif vertueux.

Deuxième principe: une stratégie de finances publiques quinquennale. Il faut sortir du bricolage court-termiste dans lequel s’est enfermé le gouvernement, à coups de recettes de poche et d’économies de gestion à la petite semaine.

Parce que de tels expédients ne sont pas renouvelables et sont incompatibles avec une stratégie dans la durée, nécessaire pour retrouver une trajectoire saine. Et parce qu’ils n’offrent aucune lisibilité: or la lisibilité est un élément essentiel de la crédibilité, qui seule permettra le retour à la confiance des marchés.

Une telle programmation pluriannuelle des finances publiques devra agir à la fois via un accroissement des prélèvements et une réduction des dépenses. Tous les pays qui ont réussi le redressement de leurs comptes publics ont agi sur les deux leviers –à froid, comme le Canada, la Suède, Israel ou à chaud, comme la Hongrie. En pratique, Terra Nova suggère:

  • Sur les recettes, une stratégie globale de réforme fiscale. Avec un objectif simple: une répartition juste de l’effort. La réduction des niches fiscales (60 milliards de niches «officielles» restantes et encore 70 milliards de niches «déclassées») et sociales (60 milliards) est une priorité. Beaucoup sont injustes et peu utiles. Au-delà, il faut s’engager dans la refonte de notre système fiscal, caractérisé par sa très faible redistributivité. C’est la logique de la fusion IR-CSG proposée par le Parti socialiste.
  • Sur les dépenses, il y a une erreur fondamentale de méthode. La RGPP recherche des économies de gestion. Elle est mal réalisée, imposée de l’extérieur et non négociée, aveugle au lieu d’être intelligente. A part les économies de ramettes de papier et de stylos, elle se limite finalement à des suppressions systématiques de postes de fonctionnaires. Mais même bien réalisée, elle ne peut générer par construction que quelques milliards d’économies. En aucun cas, la RGPP ne peut répondre aux objectifs structurels, qui se chiffrent en dizaines de milliards. Il faut certes maintenir une RGPP rendue «intelligente» et la généraliser aux collectivités locales et à la sécurité sociale. Mais cela ne suffira pas.

Terra Nova invite à un changement de méthode: non plus se limiter aux économies de gestion à politiques publiques constantes; mais s’attaquer aux politiques publiques elles-mêmes. Il faut accepter de modifier le périmètre des politiques publiques.

Nous ne l’avons jamais fait: nous avons toujours empilé les politiques nouvelles sur les politiques anciennes, sans jamais les remettre en cause. C’est ce qui explique le niveau exceptionnel de la dépense publique: 56% de la richesse nationale. Il y a des politiques du passé qui ne sont plus prioritaires aujourd’hui. Les marges sont énormes. Si nous ramenions la dépense publique nationale au niveau allemand, nous génèrerions 240 milliards d’économies. Même en revenant au niveau suédois, le pays le plus égalitaire du monde, à l’Etat providence le plus généreux, nous économiserions 100 milliards d’euros.

Troisième principe: la sauvegarde et le développement des investissements d’avenir. La volonté d’assainissement des finances publiques ne doit pas aboutir à casser le peu de croissance qui reste à la France. Le risque est de créer un cercle vicieux: la rigueur budgétaire plonge le pays dans la récession, ce qui accroit les déficits et suscite une rigueur accrue. Le chemin de crête est étroit. Il s’agit, à court terme, que les efforts budgétaires affectent le moins possible la consommation. A long terme, la clé est de cesser d’assassiner les investissements.

La montée en puissance des contraintes de finances publiques, depuis trente ans, a eu comme conséquence l’asphyxie progressive des investissements publics. En 2010, le budget de l’Etat consacre à peine une dizaine de milliards sur 290 aux investissements et subventions d’investissement: 97% de dépenses de fonctionnement et 3% de dépenses d’investissement. Les économistes Jacques Delpla et Charles Wyplosz chiffrent à 400 milliards d’euros le retard d’investissement cumulé de la France sur la période (investissement public et privé). 

La commission Juppé-Rocard allait dans le bon sens: un programme d’investissement d’avenir de 35 milliards d’euros. Mais ce programme a été conçu comme une opération unique, un «one shot» destiné à reconstituer le capital économique détruit par la crise de 2009.

Il faut au contraire envisager un effort de long terme, pour rattraper le retard d’investissement accumulé depuis trente ans. Terra Nova a proposé un programme d’investissement annuel, «une commission Juppé-Rocard par an», sous la forme d’un programme budgétaire de l’ordre de 30 milliards annuels, isolé au sein de la loi de finances (pour éviter que les ministères puissent venir s’y servir pour pallier les coupes dans leur budget de fonctionnement), et sorti des arbitrages budgétaires (pour éviter toute remise en cause).

Un tel programme est-il incompatible avec les efforts de réduction du déficit? Nous ne le croyons pas. Cela implique un effort supplémentaire de redéploiement des dépenses publiques: la capacité à remettre en cause les dépenses du passé pour financer, non seulement la réduction du déficit, mais aussi les dépenses d’avenir.

Il y aura sans aucun doute la nécessité d’un phasage. L’idée pourrait être d’atteindre les 30 milliards annuels (1,5 point de PIB) à la fin du quinquennat, soit 6 milliards de redéploiement nouveau tous les ans (0,3 point de PIB). Ces 6 milliards viendraient s’ajouter aux 16 milliards d’effort structurel annuel (0,8 point de PIB) nécessaire pour atteindre la réduction de 80 milliards du déficit d’ici la fin du quinquennat (4 points de PIB). Au total un effort de 22 milliards d’euros, soit 1,1 point de PIB réparti sur la hausse des prélèvements (10 milliards, 0,5 point de PIB), et sur la baisse/redéploiement de la dépense publique (12 milliards, 0,6 point de PIB). Cela permettrait de dégager un programme d’investissement d’avenir de 6 milliards dès 2013, puis 12 milliards en 2014, jusqu’à atteindre le rythme de croisière de 30 milliards annuels en 2017.

Cumuler assainissement des finances publiques et investissements d’avenir. Tout l’inverse de ce qui a été fait jusqu’ici. C’est difficile étant donné la profondeur de la crise budgétaire, cela reste une nécessité si nous voulons redonner un avenir à notre pays.

Olivier Ferrand

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