Economie

Emprunts ou articles «toxiques»?

Michel Cotten, mis à jour le 29.09.2011 à 11 h 39

Libération a publié un document interne de Dexia dénonçant une «faillite des collectivités locales», «plombées par des dettes gigantesques». Quelle est la situation? Peut-on trouver des solutions?

Cut Fifty Euro Note / photosteve101 via FlickrCC License by

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 Quand la Cour des Comptes publie un rapport, lisible, précis, mesuré sur les emprunts à risques des collectivités locales, et de surcroît le met en ligne rapidement, cela n'intéresse personne. Lorsque Libération se «procure» un document interne de Dexia, le balance sur la Toile, en titrant: «Dexia, la banque qui a ruiné 5.000 communes» et consacre quatre pages à la «faillite des collectivités locales», «plombées par des dettes gigantesques», le grand public est en droit de penser qu'il n'y a décidément plus rien de bon à attendre des banques, des élus locaux, ni de l'Etat. Tous pourris.

C'est sans doute utile de dénoncer des «scandales», c’est mieux de décrire calmement une situation et de proposer des solutions qui marchent.

1- D'abord il faut rappeler, au risque de décevoir, que les fondamentaux financiers des collectivités locales sont globalement sains, même si les récentes réformes (taxe professionnelle notamment) ont provoqué des tensions.

La fameuse «règle d'or» de l'équilibre des budgets et des comptes, s'applique aux collectivités locales depuis belle lurette et plus que jamais depuis la décentralisation: 99,5% des collectivités locales se gèrent en équilibre et les rares collectivités qui dérapent sont remises dans le droit chemin rapidement.

La dette des collectivités locales françaises (163 milliards d’euros) représente à peine 10% de l'endettement public total français. Contrairement à un préjugé tenace, les collectivités locales ne sont pas très endettées. Leur endettement a même diminué pendant six années consécutives!

En 2010 elles ont payé moins d'intérêts que six ans auparavant.

Les emprunts sont intégralement affectés au financement des investissements, alors que l'Etat y recourt tous les mois pour payer en partie ses fonctionnaires!

Ils jouent un rôle marginal dans le financement des investissements locaux (10%-15%), largement autofinancés. Ceux-ci restent d'un niveau très élevé: 54 milliards en 2010, soit les trois quarts des investissements publics.

Ajoutons que les communes ont ensemble 20 milliards d’euros de trésorerie immédiatement disponibles et disposent de 387 milliards d'actifs non financiers.

2- Cela étant, il est vrai que quelques centaines de collectivités se sont mises dans de beaux draps à  partir des années 1990 en restructurant leur dette n'importe comment. Finance active, une société de conseil indépendante, estime que les emprunts à risques, que l'on peut qualifier à juste titre de «toxiques», représenteront encore environ 10% de l'encours de la dette totale des collectivités locales (163 milliards d’euros) fin 2011.

Environ trois cents collectivités (sur 40.000 environ) peinent à rembourser leurs dettes dans les conditions prévues par les contrats qu'elles ont signés. Dont le département de Seine-Saint-Denis dont a hérité Claude Bartolone, géré jusqu'à son arrivée par une majorité communiste.

On ne va pas les accabler, mais quand même, tous les maires savent lire, même les petits caractères; les plus grandes  collectivités ayant des services financiers avertis, les autres auraient pu demander conseil ou suivre les avis donnés avant de se lancer dans des opérations hasardeuses.

Trop souvent, la plupart des maires ou les présidents de conseils généraux, qui ont «structuré» leur dette n'avaient qu'une idée en tête: réduire au minimum des charges d'intérêt les premières années, et même les supprimer! La contrepartie proposée par les banques, l'indexation les années suivantes sur des valeurs n'ayant rien à voir avec la gestion communale: parité Franc suisse/dollar, par exemple, n'a pas retenu leur attention. On verra bien. On a vu, cela peut conduire à des taux d'intérêt usuraires.

Si le taux initial était à 3,5% par exemple, il a pu descendre à 0% pendant deux ou trois ans; puis par le jeu de l'index accepté, mais la plupart du temps, ni expliqué, ni compris, il est passé à 10%, 15%, 20%. Des taux grecs...

Les banques, Dexia en tête, ont surfé sur la naïveté ou le cynisme de certains élus et proposé des formules de plus en plus risquées pour leurs clients, mais également très rémunératrices pour elles. Elles en ont oublié leur rôle de conseil; certaines ont poussé à la consommation sans aucune retenue.

3- L'Etat n'est pas resté inerte: à la demande de l'Association des Maires notamment, il a joué les bons offices, sans remettre en cause la liberté de gestion des collectivités locales.

Depuis les lois Defferre sur la décentralisation, toutes les tutelles sont supprimées, mais cela n'empêche pas de réfléchir ensemble et même de trouver des solutions intelligentes. La «Charte de bonne conduite», préparée par M. Gissler, inspecteur des finances, adoptée le 7 décembre 2009, par les Associations d'élus et les principales banques (Dexia, Crédit agricole; Société Générale, Banques Populaires-Caisses d'Epargne) a vraiment calmé le jeu.

Libération ne parle ni de la Charte, ni du médiateur, ni des effets déjà obtenus. Pourquoi?

Désormais et d'un commun accord les principales extravagances, comme les contrats à effets cumulatifs, dits «snowballs» ou les multiplicateurs supérieurs à 3, sont exclus des formules de «structuration» des emprunts, ce qui est rassurant pour l'avenir.

Par ailleurs la perspective de rendre obligatoire les «provisions pour risques d'emprunt», fait son chemin. En comptabilité actuelle privée ou publique, tous les risques importants doivent être provisionnés.

4- Il reste maintenant à trouver des solutions pour les collectivités trop engluées dans des opérations désastreuses. Nous en voyons trois, dans le cadre du droit existant.

• Que chaque collectivité continue de négocier avec ses banques prêteuses pour obtenir «spontanément» des conditions plus favorables; ceci paraît angélique, mais peut donner des résultats.

Cette négociation ne peut se faire que si des arguments financiers et juridiques forts pointant les manquements de la banque sont formulés, et si la banque privilégie le maintien de sa relation commerciale avec la collectivité.

• En cas d’échec de la négociation, assigner les banques qui ont trop oublié leur obligation de conseil devant les tribunaux. La Cour des Comptes ne dit-elle pas:

«Les Banques portent une part de responsabilité dans la situation actuelle pour avoir conçu l'offre d'emprunts structurés et encouragé leur diffusion sans toujours assurer une information suffisante sur les risques associés.»

Il s'agit donc pour chaque collectivité concernée de voir si elle estime avoir été induite en erreur; quelques-unes commencent à le faire.

Seule une analyse approfondie à la fois financière et juridique portant notamment sur: l'historique de la relation collectivité/banque, la situation financière de la collectivité et marges de manœuvre possibles, l’information fournie par les banques en amont et en aval des contrats d’emprunt sur les risques inhérents aux produits, la prise en compte des futurs besoins de financement de la collectivité dans la renégociation de l’emprunt, pourra permettre aux collectivités de s’en sortir.

• Quand cela paraît possible, passer une convention «capant» les effets des formules d'indexation retenues: cela a un coût certes, mais règle le problème pour de bon. «Caper» la structure peut être une des pistes à suivre dans le cadre d’un arrangement négocié avec la banque.

Mais si les banques se montraient malgré tout trop réticentes, ou trop gourmandes, il faudrait peut-être se tourner vers une adaptation  des règles sur l'usure. Le Code de la consommation (art 313-3) considère comme «usuraires» des taux dépassant d'un tiers les taux constatés par la Banque de France pour des opérations similaires: en clair, si le taux constaté est de 3% un taux de 4,1% est usuraire. Ce texte est applicable aux collectivités locales, mais ne concerne que les taux initiaux des prêts!

Il se trouvera bien un député-maire concerné, pour proposer une extension des règles sur l'usure aux contrats de prêts restructurés, lorsque ceux-ci se réfèrent à des index n'ayant pas de rapport direct avec l'activité communale ou départementale.

***

Dans la période à venir avec les problèmes de liquidité des banques et de durcissement des règles prudentielles (Bâle III [1]), les collectivités locales doivent s'attendre à une augmentation des taux d'intérêt demandés; bonne raison pour régler sans tarder la question des «emprunts toxiques».

Michel Cotten

(1) Le Comité de Bâle, soucieux d’éviter une nouvelle crise financière internationale, a décidé en 2010 de mettre en place de nouvelles règles prudentielles dites de Bâle III, obligeant les Banques à plus que tripler le montant de leurs fonds propres de meilleure qualité (7% contre 2%).

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