France

Pourquoi les fonctionnaires font-ils autant de politique?

Trop Libre, mis à jour le 19.06.2011 à 8 h 52

Devoir de réserve ou pas, les agents de l'Etat français se mêlent souvent de politique, voire sont souvent élus.

Le 15 mars 2011, minute de silence pour les victimes japonaises. Charles Platiau / Reuters

Le 15 mars 2011, minute de silence pour les victimes japonaises. Charles Platiau / Reuters

La récente démission de Rama Yade de son poste d’ambassadrice à l’Unesco a poussé un certain nombre de journalistes à épiloguer sur les contours du «devoir de réserve» à la française.

De quoi s’agit-il?

De l’obligation, qui s’impose aux fonctionnaires, de ne pas prendre de positions ou afficher d’attitudes qui puissent nuire à l’efficacité de l’administration ou jeter un doute sur son impartialité. L’objectif est d’empêcher qu’un frein ou qu’un accélérateur administratif soient mis à la volonté politique. Pour cette raison simple que l’administration, qui ne doit pas être confondue avec l’Etat, n’a pas de légitimité propre. On l’oublie trop souvent en France…

De quelle liberté d’expression les fonctionnaires disposent-ils?

Ce n’est pas neuf: notre pays a un problème avec l’Etat.

Et avec ceux qui le servent. Rien ne l’illustre mieux que les ambiguïtés qui entourent la notion de «devoir de réserve».

Précisons d’abord qu’elle n’est nulle part présente dans le statut général de la fonction publique du 19 octobre 1946. Rien qui, dans ce texte élaboré sous l’autorité du communiste Maurice Thorez, défende aux fonctionnaires de manifester contre la politique qu’ils ont à mettre en œuvre, de critiquer vertement le pouvoir dans la presse, de se présenter à des élections.

Liberté d’expression contre devoir de loyauté

En réalité, c’est la jurisprudence qui a permis de définir ce que les juristes appellent plus volontiers l’obligation de réserve des fonctionnaires. Or, contrairement à une idée très établie, les juges administratifs ou le Conseil d’Etat ont, dans une écrasante majorité de cas, tranché en faveur d’une interprétation très «libérale» de la loyauté que doit un fonctionnaire au pouvoir qu’il sert. Le commandant de police Philippe Pichon, mis à la retraite d’office pour s’être opposé au Système de traitement des infractions constatées (STIC) et avoir divulgué des informations confidentielles, a par exemple bénéficié de cette jurisprudence en mai 2009.

En pratique, la liberté d’expression dont dispose un fonctionnaire en tant que citoyen est donc apparemment jugée plus importante que le devoir de loyauté qui s’impose à lui. Il n’est pas question de discuter ici ce choix d’opportunité, qui s’adosse à des précédents tragiques.

Au surplus, il faudrait distinguer les titulaires d’emplois discrétionnaires (ambassadeurs comme Rama Yade, à l’origine administratrice du Sénat, préfets…) et les militaires, pour qui la notion de loyauté l’emporte sur la liberté d’expression, des autres fonctionnaires, pour qui, quel que soit leur niveau de responsabilités, c’est le contraire qui est vrai. La liberté d’expression des universitaires est même, on le sait, un principe constitutionnel.

Entre schizophrénie et hypocrisie

Mais la spécificité française vient plutôt de ce qu’en pratique, la fonction publique bénéficie, aux yeux de l’opinion, à la fois du prestige de la liberté et de celui de la loyauté. Ce qui aboutit à des situations dans lesquelles on attend d’un fonctionnaire qu’il soit schizophrène ou hypocrite.

Soit le cas, emblématique, des agents de l’Etat qui accèdent à des fonctions électives. Contrairement à d’autres pays (la Grande-Bretagne par exemple), la France n’exige pas d’eux qu’ils démissionnent de la fonction publique. En cas d’échec, ils la réintégreront, sans préjudice de carrière. Au moment de leur retour dans l’administration, on attendra d’eux qu’ils redeviennent miraculeusement loyaux, neutres, après avoir été engagés dans la mêlée politique. Est-on certain que cette solution soit bien la plus raisonnable humainement?

L’Etat est un patron très libéral

Dans d’autres cas encore, l’Etat se montre particulièrement libéral vis-à-vis de ses agents. Où a-t-on vu par exemple que des salariés d’un groupe privé français puissent, même anonymement, publier dans la presse nationale une tribune pour critiquer leur direction, comme l’ont fait des diplomates au moment où ont éclaté les révolutions arabes?

A ces paradoxes s’en ajoute un autre : les fonctionnaires à qui l’opinion prête le plus de neutralité (Inspecteurs des finances, membres du Conseil d’Etat, de la Cour des comptes…) sont aussi, de facto, les plus proches du pouvoir. Ceux qu’on retrouve dans les cabinets ministériels et dont les itinéraires sont souvent très marqués politiquement.

Les fonctionnaires sont surreprésentés dans les milieux proches du pouvoir

A ce niveau d’ambiguïté, le double cumul du prestige de la liberté et de la loyauté peut paraître assez exorbitant. Il crée une situation exceptionnelle qui explique pour partie la surreprésentation des milieux de la haute administration dans les milieux politiques français (soit les élus et leur entourage). On sait qu’en Allemagne, en Grande-Bretagne ou même en Italie, il en va autrement…

Entendons-nous bien! Loin de nous l’idée de plaider pour un spoil system à la française, même si celui-ci permettrait peut-être d’accélérer la démocratisation dans le recrutement administratif.

Démythifier la fonction publique en général, et la haute administration en particulier

Il demeure néanmoins urgent de démythifier la fonction publique, et en particulier la haute administration. En soulignant que les fonctionnaires ne peuvent être complètement libres, ni ne sont, en pratique, toujours parfaitement loyaux. Ce travail suppose que les chercheurs en sciences humaines interrogent sans oeillères le modèle administratif français.

Y compris les historiens: le livre récent de Laurent Joly sur l’antisémitisme de bureau ou, si on préfère, la bureaucratie de l’exclusion, puis de la déportation des Juifs de France, illustre parfaitement cette réalité quotidienne du service de l’Etat: moins noire que ne le croient les contempteurs de l’administration, mais moins rose aussi qu’une certaine mythologie française ne tend à le faire croire. Ce constat nuancé vaut, à notre sens, en temps de paix.

Pour un statut de l’élu

Enfin, ce bref aperçu sur les rapports entre politique et administration conduit nécessairement à souhaiter que soit défini, en France, un vrai statut de l’élu.

A compétences égales, les fonctionnaires disposent en effet d’un avantage décisif par rapport aux salariés du privé quand ils souhaitent passer le pas de l’engagement en politique: la sécurité de l’emploi, ou du moins la certitude d’en retrouver un rapidement en cas d’échec.

Pourquoi ne pas assurer aux salariés du privé des facilités pour qu’ils puissent, eux aussi, s’engager? Doit-on se résoudre à ce que notre Parlement ne soit composé que de fonctionnaires ou d’indépendants (avocats, médecins, pharmaciens, agriculteurs, chefs d’entreprise)?

Le statut de l’élu n’est pas un thème populaire, car les citoyens y voient une façon, pour les responsables politiques, de se garantir de nouvelles prébendes. Mais nous faisons le pari que les Français en comprendraient la nécessité, pour peu qu’on lie ce projet à une loi de réduction drastique du cumul des mandats et des fonctions.

Simple rouage en temps normal, contre-pouvoir des temps d’exception

La notion de devoir de réserve des fonctionnaires pose donc de nombreuses questions à la fois à la recherche en sciences humaines et aux citoyens.

Elle mériterait enfin d’être repensée en profondeur et dans le consensus par les autorités politiques, afin que les services de l’Etat redeviennent, en France, ce qu’on peut attendre d’eux dans un grand pays démocratique: un rouage au service de la volonté politique, qui ne fait pas écran entre le pouvoir et les citoyens, mais à qui incombe, en temps de guerres ou de dérive autoritaire, la responsabilité de s’ériger en discret contre-pouvoir.

David Valence
(précision paradoxale: l’auteur est lui-même fonctionnaire)

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