Economie

La Défense séduite par un tour de passe-passe budgétaire

Gilles Bridier, mis à jour le 30.03.2015 à 18 h 35

Confrontés à un relèvement de la menace et à la multiplication des opérations extérieures, les militaires doivent faire face à une hausse des coûts de leurs engagements mais sans rallonges budgétaires. Des montages financiers innovants sont à l’étude. Ils ne sont jamais sans risques.

Des soldats français au Mali en mars 2013. REUTERS/Francois Rihouay

Des soldats français au Mali en mars 2013. REUTERS/Francois Rihouay

La multiplication des théâtres d’opérations militaires sur lesquels les forces françaises sont engagées va contraindre l’Etat à réviser sa doctrine budgétaire en matière de défense. «Les opérations extérieures de nos armées sont un investissement de la Nation pour sa sécurité, la défense de ses valeurs et de ses responsabilités dans le monde», avait rappelé Jean-Yves Le Drian, ministre de la Défense, en novembre 2014.

Cet investissement est d’ailleurs assez bien identifié. Dans la loi de programmation militaire 2014-2019, il existe une dotation annuelle de 450 millions d’euros pour financer le déploiement des armées hors du territoire national, sur le continent africain, dans le golfe Persique, au Liban ou encore au large de la corne de l’Afrique. C’était toutefois l’évaluation des besoins établie en 2013 au regard des interventions de la France dans le monde.

Mais en 2014 les besoins ont évolué. Et par rapport aux projections retenues dans la loi de programmation, l’intervention en Centrafrique avec l’opération Sangaris pour empêcher des confrontations intercommunautaires et au Mali où l’opération Barkhane a pris le relais de Serval pour assister l’Etat malien contre les islamistes radicaux d’Aqmi, ont considérablement alourdi la charge des opérations extérieures.

L’engagement des Rafale français en Irak contre Daech, aux côtés des alliés arabes et occidentaux en soutien des troupes de l’armée irakienne et des combattants kurdes, constitue le facteur aggravant qui oblige le ministère à revoir ses hypothèses budgétaires.

Une équation budgétaire de plus en plus insoluble

D’ores et déjà, officiellement, la dotation annuelle initiale serait dépassée de 605 millions d’euros pour 2014, portant le total des dépenses en opérations extérieures (opex) à plus de 1,1 milliard d’euros. Ce surcoût est pris en charge par le budget général de l’Etat, c'est-à-dire que tous les ministères doivent contribuer par des économies supplémentaires à financer ce dépassement.

Mais la prise en compte du risque terroriste sur l’Europe entière et la France en particulier, après les attentats de Paris, Bruxelles et Copenhague et les menaces islamistes qui se multiplient sur les réseaux sociaux, impliquent d’anticiper sur plus long terme la capacité de mobiliser les forces nécessaires et, par là, les financements en rapport avec cette mobilisation. Autrement dit, à envisager une enveloppe plus importante pour les «opex».

A bord du porte-avions Charles-de-Gaulle, François Hollande a pris acte des nouveaux paramètres de la menace en assurant que le rythme de réduction des effectifs militaires pour les «trois prochaines années» sera «revu et adapté». Il s’est également engagé à «sanctuariser» le budget de la Défense de 31,4 milliards d’euros (hors pensions) jusqu’en 2016. Ce qui implique, en creux, qu’il n’y aura pas de rallonge. Mais plus question de continuer à raboter les dépenses militaires: le contexte géopolitique s’est dégradé pour la sécurité nationale, l’Etat doit réviser le format de sa Défense et ses moyens financiers.

Il est vrai que, dans un contexte où tous les ministères doivent se serrer la ceinture pour participer à la cure d’amaigrissement de l’Etat, la Défense qui pointe au troisième rang des gros budgets ne peut guère espérer de laxisme de la part du gouvernement. Déjà, il absorbe 13,8% du budget général de l’Etat avec les pensions, et 9,1% hors pensions. Jean-Yves Le Drian ne laisse aucune illusion à ses troupes: «Notre implication militaire sur plusieurs théâtres ne nous exonère évidemment pas d’un examen rigoureux de leur financement», leur a-t-il déclaré.

Mais déjà, les comptes de la Défense sont malmenés par la difficulté d’atteindre les objectifs de recettes exceptionnelles, à travers la vente d’actifs immobiliers ou la cession de fréquences hertziennes. Autrement dit, alors que les engagements extérieurs risquent de coûter plus cher que prévu, les recettes exceptionnelles ne sont pas au niveau attendu. Pour celles-ci, le manque à gagner atteindrait 2,2 milliards d’euros, selon le Sénat dans son communiqué du 12 mars. Ce qui complique singulièrement l’équation budgétaire.

Une gymnastique financière toujours périlleuse

Dans ce contexte, l’innovation financière est sollicitée et l’hypothèse de financement en leasing des matériels de l’armée refait surface.

La solution n’est pas nouvelle. Elle a d’ailleurs été souvent été appliquée par des entreprises en quête d’argent frais pour soutenir leur activité et qui veulent éviter de fortes immobilisations en matériels. Air France y a eu recours pour ses avions, la SNCF pour ses TGV, et PSA pour son siège social historique parisien...

Il s’agit de vendre un équipement à une société de crédit-bail qui le reloue à l’exploitant comme s’il en était propriétaire. L’avantage pour l’exploitant? Utiliser les sommes ainsi dégagées à d’autres investissements qui dégagent une valeur ajoutée supérieure au coût du leasing. Afin que, au bout du compte, il soit gagnant. Mais si les sommes dégagées doivent servir à financer des dépenses de fonctionnement ou à boucher des trous sans retour sur investissement, le montage n’a rien d’une martingale gagnante. Car les commissions encaissées par la société de crédit-bail se transforment en pertes non compensées pour le client.

Dans ces conditions, si on peut comprendre la gymnastique d’une entreprise qui cherche à se créer des marges de manœuvre financières pour obtenir le meilleur retour sur ses investissements, on la comprend moins bien de la part d’un service de l’Etat qui va juste chercher par ce moyen à équilibrer son budget, sans générer de valeur ajoutée qui compense le coût du crédit-bail.

C’est ce que l’on appelle faire de la «cavalerie». L’avantage qu’il peut en espérer sur le court terme risque, sur le long terme, de lui coûter fort cher. C’est pourquoi, jusqu’à présent, la Défense n’avait pas souscrit à cette solution.

Mais le ministère est aux abois, et la loi Macron adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale le 19 février prévoit que des sociétés de projet puissent être créées pour lui permettre de mettre se lancer dans cette pratique de leasing. En ligne de mire, selon le Sénat: «Un transfert de propriété, puis la location à l’Etat, de frégates multi-missions (Fremm) et d’avions A400M.»

En réalité, la réflexion a déjà beaucoup progressé puisque «ce dispositif, afin de répondre aux besoins du budget de la défense, notamment le financement des programmes d’équipement militaire, doit être opérationnel à l’été», note le Sénat dans son communiqué. En fait, du temps où il assistait François Hollande à l’Elysée, le ministre de l’Economie Emmanuel Macron avait peaufiné le dispositif des «special purpose vehicles» (SPV), ces sociétés de projet destinées à générer du cash pour l’Etat. Des simulations ont même été menées. Il ne restait plus qu’à lui donner un cadre législatif.

Ainsi, même si le dossier est un «sujet de préoccupation» pour l’ancien Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, le feu vert semble bien avoir été donné sur l’application du principe. Il n’y a plus qu’à peaufiner le montage technique.

L’Europe de la Défense toujours inexistante

Trouver à concilier une nouvelle donne géopolitique qui prenne en compte le caractère explosif de la montée des fanatismes au Moyen-Orient et en Afrique, et l’impératif de rééquilibrage budgétaire, impose des solutions innovantes. Il est vrai que la Défense coûte cher à la France. Et qu’elle assume une charge dont une partie concerne des missions qui relèvent de l’intérêt de l’ensemble de l’Union européenne.

On pourrait donc imaginer que, si la France pouvait ne pas comptabiliser l’intégralité de ses dépenses militaires au passif de son budget, elle ne serait pas placée sous une aussi grande pression de Bruxelles pour revenir à une plus grande orthodoxie budgétaire. Toutefois, hors pensions, le budget français de la Défense représente 17% des 180 milliards d’euros des dépenses militaires de l’Union, alors que le PIB français pèse 16% du total des 28 pays membres. Le décalage n’est donc pas si grand. L’Allemagne consacre une enveloppe équivalente... mais, il est vrai, avec un PIB supérieur de 31% au PIB français.

En réalité, la différence dans les dépenses militaires en Europe vient de la prise en charge des dépenses d’opérations extérieures, où la France est véritablement en pointe. Mais une plus grande mutualisation des financements poserait bien d’autres questions, comme celle du commandement des opérations et de l’émergence d’une force européenne d’intervention dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune.

Or, s’agissant d’un domaine de souveraineté par excellence, les Etats membres ont résisté à la construction d’une Europe de la Défense. Et même lorsque le nouveau président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker se prononce en faveur de la constitution d’une armée européenne, il prêche dans le désert dans la mesure où celle-ci ne pourrait voir le jour sans être portée par la Grande-Bretagne et la France, les deux plus grandes puissances militaires de l’Union. Et les deux pays en question ont chacun de bonnes raisons de ne pas vouloir pousser trop loin une intégration, soit pour ne pas gêner l’Otan dont ils sont membres, soit pour ne pas aliéner leur propre capacité de commandement.

Pour le budget français de la Défense, c’est donc au niveau national que des solutions devaient être trouvées. En n’oubliant pas, comme les crises le démontrent, que les montages financiers sophistiqués ne sont jamais exempts de risques.

Gilles Bridier
Gilles Bridier (663 articles)
Journaliste
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