Monde

Les leçons de la révolution territoriale japonaise

Damien Durand, mis à jour le 03.01.2015 à 10 h 46

A l'heure où la France, pays aux 36.000 communes, vient de réduire le nombre de ses régions, intéressons-nous à la façon dont le Japon a divisé par 40 le nombre de ses communes en un siècle.

Une carte d'Okinawa. REUTERS/Issei Kato.

Une carte d'Okinawa. REUTERS/Issei Kato.

Si la France a (enfin) réussi à attaquer le tabou de la réduction du nombre de régions et de départements avec l'adoption du redécoupage territorial, le totem des «36.000 communes» (36.681 au 1er janvier 2014, pour être plus précis) semble inattaquable, tant les Français restent attachés à la collectivité territoriale qui a pourtant le moins de pouvoir.

Mais d'autres ont franchi le Rubicon de la réduction –drastique– du nombre de communes. Parmi eux, le Japon, qui a fait le «ménage » en un temps record: alors que le pays, en phase de décollage à la fin du XIXe siècle, comptait alors plus de 70.000 communes (!), ce chiffre était tombé au 1er janvier 2013 à 1.719 (en y incluant les 23 arrondissements de Tokyo,qui comptent, comme Paris, un maire à leur tête). Soit vingt fois moins que la France pour une population deux fois plus nombreuse. Un peu comme si, toutes choses égales par ailleurs, la France passait de 36.000 à 850 municipalités…

Objectif décroissance

Réduire encore et toujours le nombre de communes a toujours été une obsession japonaise. L'ère Meiji, grande phase de développement «à l'occidentale» du Japon, marquée par un culte de la rationalisation, avait déjà fait passer le nombre de communes de plus de 70.000 à exactement 10.520 au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.

Un nombre a priori raisonnable, mais c'était encore trop pour les planificateurs des années 50 qui, récupérant une entière souveraineté du Japon en 1952, voulaient mettre le pays sur les rails du modernisme de l'après-guerre et de l’efficacité administrative. Résultat, en à peine une décennie, leur nombre a encore été divisé par trois pour atteindre 3.472 en 1961. Après ce «régime minceur» de la carte territoriale, une pause va être marquée, le temps pour le Japon d'achever son décollage économique, de devenir la deuxième puissance économique mondiale et de préparer une bulle qui ne manquera pas d'éclater au tournant des années quatre-vingt-dix, entraînant une hausse rapide de la dette publique et des comptes dans le rouge.

Et que fait-on (en principe) quand les chiffres du budget dérapent? On rationalise. Pour essayer de ralentir coûte que coûte le déficit budgétaire (passé de 67 trillion de yens en 1990 à 170 trillions en 2000), les municipalités ont été poussées de nouveau à des mariages arrangés afin de diviser leur nombre par deux. Et comme les finances ne se sont pas vraiment redressées dans l'intervalle, les pouvoirs publics ont annoncé, qu'à terme, l'objectif affiché est d'atteindre... les 1.000 communes.

Sauf que, si les premières fusions relevaient de l'évidence, et celles de l'après-guerre de la volonté de construire un maillage administratif performant, la troisième vague de fusions passe beaucoup plus mal auprès de la population. Car si le Japon des années 50 était à reconstruire, avec donc une relative homogénéité de la situation financière des municipalités et un certain optimisme sur l’avenir de l’économie, la donne a changé depuis vingt ans.

La fusion des communes revient souvent, en effet, à rapprocher des municipalités qui ont la chance d’avoir une activité économique développée, et d’autres, de plus en plus éloignées et dans une situation budgétaire délétère, la faute à l’absence d’activité ou à une gestion locale hasardeuse. On est donc passé d’une fusion entre égaux au rapprochement entre des communes riches et des communes pauvres. Et le Japon ne faisant pas exception à un sentiment à peu près universel, les premières ne sont pas toujours emballées à l’idée de «payer» pour les deuxièmes.  

Quand la cure de minceur va trop loin

Mais, même en faisant fi du ressenti des populations, ce mouvement de fusion, s’il pouvait avoir son intérêt au début, à vite tourné court. Primo, pour des raisons «physiques »: en-dessous d’un certain nombre de communes, pour un pays de 127 millions d’habitants, la cohérence territoriale n’est plus possible. «Certes, le nombre de municipalités a baissé, mais les villes qui ont fusionné ont fini par perdre le sens de leur unité territoriale. Conséquence: l’efficacité de l’administration, qui était le but recherché, ne progresse plus», explique Atsushi Miyawaki, professeur en droit public à l’Université d’Hokkaidō, qui a travaillé auparavant, entre 2007 et 2009, comme fonctionnaire chargé de la décentralisation.

Autre grave problème: des villes toujours plus grandes, mais qui n’ont pas forcément réussi à apurer l’ensemble de leurs mauvais comptes, se retrouvent face à l’impossibilité de fournir des services publics performants sur l’ensemble de leur nouveau territoire. Conséquences: les référendums locaux, qui constituent la norme pour valider un projet de fusion, obtiennent de plus en plus difficilement un résultat positif sur l’idée du rapprochement. Les arguments «d’efficacité» ne passent plus.

Le Japon a-t-il atteint un «plancher»? Découvre-t-il que les volontés de rationalisation d’une carte territoriale se heurtent à une limite physique indépassable? Pas si sûr, puisque même les sceptiques comme Atsushi Miyawaki ne voient pas le mouvement s’arrêter, mais plutôt continuer sous d’autres formes:

«Le taux de natalité au Japon est très faible, et la population commence à décroître. Je pense que ce phénomène va encore accentuer une baisse du nombre de municipalités. Mais face à l’impossibilité d’apporter la qualité de services publics demandée, plutôt que d’étendre encore et toujours les territoires des communes, d’autres systèmes comme la coopération entre communes pourraient être envisagés.»

Des alternatives guère considérées par le gouvernement national, qui pense encore que réduire le nombre de collectivités (il est envisagé de faire de même pour les 47 «préfectures» japonaises) est la seule solution:

«Les fusions vont continuer même si beaucoup de citoyens estiment que c’est un échec, car la confiance des Japonais dans le bien-fondé de ce que pense l’administration centrale est forte.»

La confiance, parfois aveugle, que ce que pense le gouvernement est sûrement bien, ce ne serait pas ce qui manquerait à la France pour revoir elle-même sa propre carte des municipalités? Si oui, l’attente risque d’être encore longue…

Damien Durand
Damien Durand (14 articles)
Journaliste
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