Monde

Les cinq grandes leçons de politique étrangère de ces vingt dernières années

Stephen M. Walt, traduit par Antoine Bourguilleau, mis à jour le 16.12.2014 à 11 h 36

De la Russie à la Chine en passant par les Etats-Unis, de l’orgueil aux ultimatums en passant par les démonstrations de force, le bon, la brute et le truand de ces vingt dernières années de politique internationale.

Barack Obama, Xi Jinping et Vladimir Poutine au sommet de l'Apec à Pékin le 11 novembre 2014. REUTERS/Kim Kyung-Hoon

Barack Obama, Xi Jinping et Vladimir Poutine au sommet de l'Apec à Pékin le 11 novembre 2014. REUTERS/Kim Kyung-Hoon

Dis-moi, mon ami: ne trouves-tu pas que la situation actuelle du monde est quelque peu confuse? As-tu quelques difficultés à faire le tri dans l’avalanche d’alarmes, de provocations, de réassurances et de banalités des politiques et des éditorialistes? Peines-tu à dire si le verre est à moitié vide ou à moitié plein, s’il est ébréché ou s’il fuit? Te demandes-tu s’il te faudrait de préférence faire des stocks de métal précieux, d’eau, de munitions, de conserves où bien vivre au jour le jour en te disant qu’au final, les choses finiront par se tasser?

Le monde d’aujourd’hui émet toute une série de signaux contradictoires.

D’un côté, l’espérance de vie n’a jamais été aussi élevée, de même que le degré d’éducation, l’intensité des conflit armés est en baisse et des centaines de millions de personnes sont sorties de la pauvreté au cours des dernières décennies écoulées. Les entreprises commencent, lentement, à prendre les droits de l’Homme au sérieux. Et en plus, l’euro est toujours là!

D’un autre côté, l’économie européenne est toujours en dépression, la Russie a suspendu sa coopération nucléaire avec les Etats-Unis, des extrémistes violents se multiplient dans de nombreuses régions, l’accord sur le nucléaire iranien n’a sans doute encore que 50% de chance d’aboutir et l’accord tant attendu sur le changement climatique entre la Chine et les Etats-Unis est sans doute insuffisant et trop tardif –et fait déjà face à des critiques de l’extrême droite américaine.

Face à tous ces signaux contradictoires, quelles sont les leçons que pourraient tirer du monde moderne les grands décideurs qui doivent les affronter?

Si l’on part du principe que les gouvernements sont capables de tirer des leçons de l’expérience (accorde-moi au moins cette faveur, ami lecteur), quelles seraient les grandes leçons à tirer et les actions à entreprendre aujourd’hui? Qu’est-ce que l’étude des vingt dernières années peut nous révéler sur les grandes questions internationales et quelles leçons tirer des évènements récents?

1.La politique des grandes puissances continue de compter. Et beaucoup

Quand la Guerre froide a cessé, de très nombreuses personnes se sont convaincues que les politiques des grandes puissances appartenaient au passé. Comme Bill Clinton le disait lors de sa première candidature à l’élection présidentielle:

«Le bon vieux calcul cynique des politiques de puissance ne fonctionne plus. Il est totalement inadapté à cette nouvelle ère.»

En lieu et place des grandes puissances, le monde allait donc être dirigé par les marchés, des valeurs démocratiques communes et Internet –l’humanité ne va plus tendre que vers deux objectifs: s’enrichir et vivre mieux (c’est bien ce qu’a fait Clinton, en effet).

Il n’est pas très étonnant que pareil discours ait séduit les Américains, qui estimaient sans doute que cette vision inoffensive se réaliserait sous les auspices avisés de Washington. Mais les vingt années qui viennent de s’écouler tendent à nous démontrer que cette vision était, comme bien souvent, prématurée et que la politique de puissance a fait son grand retour en présentant la note –et elle était plutôt salée.

Il va de soi que les Etats-Unis n’ont jamais abandonné la «politique de puissance» et que Bill Clinton, comme George W. Bush ou Barack Obama ont tous insisté sur la nécessité, pour les Etats-Unis, de conserver leur position de plus grande puissance mondiale. Ils avaient compris que leur capacité à exercer un «leadership global» dépendait de la primauté des Etats-Unis, à commencer par la position privilégiée qu’occupent les Etats-Unis en tant que seule puissance majeure de l’Occident.

Cette position donne aux dirigeants américains la possibilité de mettre leur nez un peu partout dans le monde –ce que les Américains ne pourraient pas faire s’ils étaient moins puissants ou s’ils étaient contraints de défendre leur territoire contre des menaces sérieuses.

Mais les Etats-Unis ne sont pas seuls. La politique de plus en plus affirmée de la Chine à l’égard de ses voisins immédiats démontre que Pékin se soucie également de géopolitique et la politique affirmée de la Russie visant à la défense de ce qu’elle perçoit comme ses intérêts vitaux à ses frontières (comme en Ukraine) suggère que quelqu’un à Moscou n’a manifestement pas lu le rapport sur les effets positifs de la mondialisation.

Les puissances régionales comme l’Inde, la Turquie ou le Japon se montrent bien plus concernées par les questions géopolitiques qu’autrefois.

Pour résumer: si vous pensiez que les rivalités entre grandes puissances était une chose du passé, il faut tout reprendre à zéro.

2.Une bonne partie de la politique globale est (toujours) locale

Parmi les idées concourant à l’optimisme qui caractérisa la fin de la Guerre froide se trouvait celle que le monde allait graduellement se trouver unifié par la mondialisation et que des sociétés avec des valeurs et des histoires très différentes allaient graduellement converger vers des formes institutionnelles similaires (une sorte de démocratie globale mue par le marché). Les questions d’identité seraient du ressort des institutions représentatives et les grandes questions politiques seraient en fait des questions globales (les régimes de commerce et d’investissement, les droits du travail, les normes des droits humain, le contrôle des armes, le management macroéconomique, etc.).

Les questions locales délicates, comme celles des droits des minorités ou des querelles frontalières allaient disparaître peu à peu de l’agenda politique global et nous allions bientôt ressembler à une grande et chouette famille globale unie.

Mais, ô surprise: les identités et questions locales n’ont cessé de prendre de l’ampleur. Les Israéliens et les Palestiniens continuent de s’affronter sur la question de savoir qui peut prier où à Jérusalem, les Catalans, les Kurdes et les Ecossais réclament leur indépendance, des minorités en Chine, en Birmanie, en Russie, en Inde et en Afrique sub-saharienne sont violemment réprimées ou discriminées…

Les efforts entrepris, depuis l’étranger, pour tenter de créer un Etat centralisé en Afghanistan, un Etat fonctionnel en Irak ou en Libye, s’effondrent sous le poids des divisions ethniques, religieuses ou tribales. Et l’opposition aux interférences de l’étranger dans des terres lointaines donne des ailes au terrorisme local et transnational.

La mythologie américaine du melting-pot tend à aveugler les dirigeants américains qui se persuadent que les identités locales sont systématiquement destinées à disparaître, les Américains pensant que de telles réactions sont un signe d’arriération qui ne pourra que disparaître lorsque l’éducation, les marchés, la démocratie et la modernité auront triomphé.

La mythologie américaine du melting-pot tend à aveugler les dirigeants américains qui se persuadent que les identités locales sont systématiquement destinées à disparaître, les Américains pensant que de telles réactions sont un signe d’arriération qui ne pourra que disparaître lorsque l’éducation, les marchés, la démocratie et la modernité auront triomphé.

Mais le cours des vingt dernières années tend à montrer le caractère extrêmement naïf d’une telle pensée. Toute initiative de politique étrangère qui ne prend pas en compte les identités locales est presque automatiquement condamnée à échouer.

3.La seule chose qui soit pire qu’un Etat mal géré, c’est pas d’Etat

Les élites américaines spécialisées dans les questions internationales attribuent souvent les problèmes internationaux aux gouvernements étrangers, accusés d’être mauvais ou illégitimes.

Si l’on adopte ce point de vue, la politique internationale n’est donc pas caractérisée par des conflits d’intérêts; c’est un conte moral voyant s’affronter les gentils Etats (les Etats-Unis et leurs alliés) et les méchants Etats –ou les Etats qui ne sont pas d’accord avec les Etats-Unis. Durant la Guerre froide, le communisme était le problème, incarné par le méchant empire soviétique.

Après la fin de la Guerre froide, les Etats-Unis ont commencé à faire porter le chapeau aux divers «Etats voyous» comme l’Irak, l’Iran, la Libye, la Syrie, la Corée du Nord ou la Serbie. Ces Etats étaient méchants car dictatoriaux, faisant peu de cas des droits de l’Homme, avaient des visées agressives et, pour la plupart, un certain appétit pour les armes de destruction massive.

La solution la plus évidente au problème posé par ces Etats voyous était naturellement un changement de régime: se débarrasser de ces méchants dirigeants et mettre en place des gouvernements qui traiteraient leurs populations avec davantage de respect –et coopéreraient avec les Etats-Unis (très accessoirement, bien sûr).

Mais comme le montrent, hélas, les catastrophes provoquées par les changements de régime en Irak et en Libye, se débarrasser de méchants dictateurs ne constitue en rien un progrès si le chaos s’installe ou s’il est remplacé par un régime faible, corrompu ou trop clivant.

On pourrait naturellement ajouter le Yémen et la Somalie à cette liste, et l’Afghanistan y finira sans doute lorsque la communauté internationale aura décidé de s’en retirer pour de bon. Donner naissance à des gouvernements efficaces dans des sociétés post-totalitaires s’avère une tâche particulièrement ardue et tout particulièrement quand le régime a été brutalement renversé. C’est plus difficile encore quand la société est relativement pauvre et divisée, l’absence de toute autorité légitime ou efficace donne naissance à des vacances de pouvoir qui permettent aux pires formes d’extrémismes de s’épanouir.

Quelle est donc la leçon que les partisans endurcis des changements de régime devraient retenir? Etes-vous bien sûr que c’est ce que vous voulez?

4.La politique du «c'est à prendre ou à laisser» n'est pas une bonne politique

Au cours des vingt dernières années, les Etats-Unis ont également eu la regrettable tendance à énoncer des exigences et à menacer sans se lancer dans une véritable diplomatie, ce que l’on définit généralement comme l’ajustement mutuel d’intérêts divergents pour le bénéfice de tous.

Comme ils considèrent leurs concurrents comme des méchants et pensent que les Etats-Unis ont la plupart sinon toutes les bonnes cartes en main, les Américains considèrent souvent que chaque concession est une forme de capitulation, même s’ils finissent par obtenir la majorité de ce qu’ils souhaitaient.

Au lieu de tenter d’obtenir des accords raisonnables, les Etats-Unis ont tendance à expliquer aux autres ce qu’ils exigent et à faire ensuite monter la pression s’ils ne plient pas.

Cette approche du «c’est à prendre ou à laisser» a produit la guerre du Kosovo en 1999, nous a fait passer de zéro centrifugeuses iraniennes en 2000 à plus de 11.000 actuellement. Elle semble avoir également présidé à la gestion de la crise ukrainienne par l’Occident: la position de base de l’Union européenne, des Etats-Unis et de l’Otan est que la Russie doit cesser toute ingérence en Ukraine, se retirer de Crimée et laisser l’Ukraine rejoindre d’Union européenne et/ou l’Otan pour peu qu’elle réponde aux critères exigés.

En d’autres termes, nous autres demandons à Moscou d’abandonner sans aucune contrepartie tous ses intérêts en Ukraine.

Une telle sortie de crise peut sembler souhaitable dans l’absolu, mais au vu de l’histoire de la Russie, de sa proximité avec l’Ukraine et de ses inquiétudes, sur le long terme, concernant sa sécurité, il est difficile d’imaginer que le président Vladimir Poutine va capituler devant les exigences de l’Occident sans livrer un conflit long et coûteux qui aura des conséquences très dommageables pour l’Ukraine. Cela rappelle la triste histoire de ce village du Vietnam: chacun des deux camps semble prêt à détruire l’Ukraine afin de la sauver.

Les Etats-Unis ne sont certes pas la seule nation du globe à avoir adopté pareille approche des questions internationales de premier ordre. La Chine ne semble guère disposée à faire dans la diplomatie pour tout ce qui concerne le sud de la mer de Chine et en Israël, le gouvernement de Benjamin Netanyahou a clairement fait savoir qu’il n’acceptera de négocier avec les Palestiniens qu’à la condition qu’aucune concession ne soit faite côté israélien et que si les Palestiniens abandonnent officiellement toute idée de création d’un Etat palestinien viable.

Malheureusement la politique des menaces, des ultimatums et du refus d’accepter le moindre compromis ne débouche que très rarement sur des accords convenables et durables. Déjà parce que même le camp le plus faible dispose toujours d’un certain pouvoir de négociation, ce qui signifie que même les Etats les plus puissants peuvent avoir quelques difficultés à obtenir tout ce qu’ils veulent. Deuxièmement, lorsque le camp le plus faible est contraint de capituler sous la pression, il est plein de ressentiment et cherche des opportunités de reprendre la lutte dès que les conditions sont plus favorables.

Pour que la diplomatie fonctionne, il faut accorder au camp d’en face assez de ses exigences pour qu’il ait un intérêt à respecter le traité sur le long terme. Enfin, l’incapacité à négocier en faisant preuve d’assez de flexibilité tend à creuser et à élargir les problèmes, ce qui les rend, de fait, plus difficiles à résoudre par la suite.

5.Prenez garde à l’hubris

Les Grecs de l’Antiquité dénonçaient les dangers de l’hubris –cette combinaison fatale d’arrogance ou d’excès de confiance en soi qui poussait les mortels à défier les Dieux– et nous avons pu, ces derniers temps, constater ce que l’hubris pouvait avoir de conséquences pernicieuses.

C’est bien l’hubris qui a poussé les Etats-Unis à étendre l’Otan sans se soucier des conséquences d’un tel élargissement sur le long terme.

C’est l’hubris qui a poussé les diplomates américains à penser que leur charme et leur puissance de persuasion seraient suffisants pour aboutir à une solution de long terme au Proche-Orient.

C’est l’hubris qui a poussé George W. Bush a envahir l’Irak, l’hubris enfin qui a poussé les dirigeant européens a créer une monnaie commune alors que de très nombreux signes indiquaient que les prérequis institutionnels d’une union monétaire n’étaient pas réunis.

L’hubris explique également l’espoir follement caressé par le dirigeant turc Recep Tayyip Erdogan de faire de la Turquie la cheville ouvrière d’un nouveau Proche-Orient en évitant tous les problèmes sur le plan de la politique étrangère.

On le sent même poindre dans l’espoir que caressait Obama de pouvoir résoudre des problèmes insolubles avec un seul discours bien senti.

Il est à l’heure actuelle difficile de dire si Poutine est allé trop loin en Ukraine, mais si cette crise se termine en désastre pour la Russie, l’hubris aura, une fois encore, joué un rôle.

La leçon que nous pouvons en tirer est d’importance. Dans un monde sans autorité centrale et caractérisé par de nombreux centres de pouvoir inégaux, certes, mais indépendants, la politique internationale est le domaine de la compétition endémique et même les acteurs les plus puissants ont des difficultés à imposer leur vision sans y laisser des plumes. C’est un domaine dans lequel les contingences extérieures demeurent fortes et ou les plans grandioses et les croisades ambitieuses échouent la plupart du temps. Comme dans le domaine des fonds monétaires, les succès du passé ne garantissent en rien les performances futures et les pays qui surfent au sommet de la vague peuvent, l’instant suivant, se retrouver dans de grandes difficultés sans l’avoir vu venir.

La période de l’après Guerre froide le démontre sans aucune ambiguïté: si les puissants Etats-Unis trébuchent avec une telle régularité, c’est sûrement que pour diriger un Etat, il conviendrait de se fixer des objectifs réalistes et s’assurer que les écueils sont bien pris en compte. Un dirigeant intelligent et prudent se doit d’avoir un plan B opérationnel.

Voilà, ami lecteur, ma liste des cinq leçons. Quelle est la tienne?

Stephen M. Walt
Stephen M. Walt (11 articles)
Professeur à Harvard
En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l’utilisation de cookies pour réaliser des statistiques de visites, vous proposer des publicités adaptées à vos centres d’intérêt et nous suivre sur les réseaux sociaux. > Paramétrer > J'accepte