EconomieFrance

Le budget de la France peut-il se passer de la bénédiction de l'Europe?

Gérard Horny, mis à jour le 21.10.2014 à 10 h 17

L'avis de la Commission n'est pas contraignant. Ce n'est pas pour cela que l'on doit faire comme s'il n'était pas important.

Emmanuel Macron, François Hollande et Michel Sapin, le 17 octobre 2014 à Paris. REUTERS/Philippe Wojazer

Emmanuel Macron, François Hollande et Michel Sapin, le 17 octobre 2014 à Paris. REUTERS/Philippe Wojazer

Seule de tous les pays de la zone euro, la France ne tient pas ses engagements en matière budgétaire. Elle ne manque pas d’arguments: la conjoncture économique est beaucoup plus médiocre que cela n’était prévu, les recettes ne sont pas au rendez-vous et, dans une Europe au bord de la déflation, un tour de vis supplémentaire sur les dépenses n’est certainement pas la meilleure façon de soutenir l’activité. Mais peut-elle pour autant se permettre de ne pas respecter les règles communes qu’elle a acceptées et que les autres respectent?

Le 15 octobre, tous les gouvernements de la zone euro ont envoyé leurs projets de budget 2015 à la Commission européenne. Depuis qu’elle a rendu public le sien, il paraît évident que la France est «hors des clous». Non seulement elle ne reviendra pas à un déficit public inférieur à 3% du PIB l’an prochain comme elle s’y était engagée, mais les mesures qu’elle annonce ne garantissent pas qu’elle sera en mesure de le faire en 2017 comme elle le promet maintenant.

Dans ces conditions, son projet ne risque-t-il pas rejeté par Bruxelles? Et si c’est le cas, à quelles sanctions s’expose-t-elle?

Des procédures complexes

Pour répondre à ces questions, il faut revenir sur les procédures budgétaires européennes dont le moins qu’on puisse dire est qu’elles ne sont pas d’une clarté évidente. Sans trop rentrer dans le détail, on peut distinguer deux procédures distinctes: une surveillance ex-ante et un contrôle ex-post.

L’envoi du projet de budget pour l’année suivante au plus tard le 15 octobre rentre dans le cadre de la surveillance ex-ante, mise en place depuis un an. Il permet à la Commission de vérifier avant même l’adoption du projet par les parlements nationaux que chaque pays présente un texte conforme à ses obligations, mais, à ce stade, celle-ci ne dispose pas d’un réel pouvoir de sanction. 

Si le projet ne lui semble pas conforme, elle a quinze jours, donc jusqu’à la fin octobre, pour rendre un avis négatif. L’Etat concerné a alors trois semaines pour présenter un projet révisé et la Commission a ensuite trois semaines pour rendre un nouvel avis.  Cette procédure est rendue plus compliquée encore cette année par le renouvellement de la Commission. Avant le 1er novembre, c’est la Commission Barroso qui jugera; si elle ne se manifeste pas, la France échappera à un avis négatif.  Et si elle rend un avis négatif, c’est la Commission Juncker qui devra se prononcer sur le projet révisé.  Et on imagine mal la Commission Barroso rendre un avis négatif sans se concerter avec la Commission Juncker qui aura à reprendre le dossier...

La Commission ne peut pas «retoquer» un budget

De toute façon, cet avis n’a aucune conséquence pratique. La Commission ne peut pas «retoquer» un projet de budget, elle ne peut pas non plus imposer des modifications. 

L’Etat visé peut même se contenter de renvoyer début novembre un projet ayant reçu un premier avis négatif, sans rien y changer; il recevra à la fin du mois un second avis négatif, et c’est tout. Du moins en apparence. Car l’Etat qui s’offre ainsi le luxe de ne pas respecter ses engagements et d’ignorer les avis de la Commission se place dans une situation délicate vis-à-vis de ses partenaires et, le moment venu, lors des contrôles ex-post, la Commission aura un argument supplémentaire pour envisager des sanctions à l’égard du récalcitrant. C’est en somme un avertissement: «On vous avait prévenu que cela n’allait pas, vous n’en avez pas tenu compte, vous ne  pouvez pas plaider la bonne foi.»

Très clairement, la France n’exclut pas de se mettre dans cette position. Dans l’idée du ministre des Finances, les autres pays européens devraient finir par se rallier à l’idée qu’il vaut mieux une France qui tient ses engagements très approximativement qu’une France qui, par un surcroît de rigueur, contribuerait à aggraver le marasme en Europe.  Mais cette conviction pousse Michel Sapin à tenir des propos d’une terrible maladresse. En témoigne cette déclaration dans Les Echos:

«Il y a deux entrées possibles dans ce dossier. Une entrée juridique et pointilleuse, qui n’est pas pertinente. Et une autre, qui est la seule qui vaille aujourd’hui, qui est de se demander non pas ce que fait tel ou tel pays, mais ce que fait l’Europe.»

La France, seul pays à poser réellement un problème

Les fonctionnaires européens payés pour vérifier que les Etats membres respectent bien les règles du jeu dans le domaine budgétaire comme dans tous les autres domaines seront sans doute enchantés d’apprendre que leur approche est «pointilleuse» et non «pertinente»; on doute que cela les incite à beaucoup d’indulgence. Quant aux autres pays qui, eux, respectent les règles même si cela leur coûte, ils seront heureux d’apprendre que c’est en fait pour leur bien que la France s’autorise à les enfreindre.

Le seul autre pays en délicate position, c’est l’Italie, qui ne réussit pas réduire sa dette au rythme demandé. Mais elle parvient, elle, à maintenir son déficit à 3% du PIB ou juste en dessous; elle dégage même un excédent primaire (les recettes de l’Etat sont largement supérieures à ses dépenses, charge de la dette non comprise) alors que la France prévoit encore (sans trop s’en vanter) un déficit primaire de 2% du PIB l’an prochain. Et l’Italie est sortie de la procédure de déficit excessif l’an dernier alors que la France y est sans discontinuer depuis 2009, ce qui la place sous un régime de surveillance particulier.

Or, il se trouve qu’elle ne suit pas la trajectoire définie, qu’il s’agisse du déficit exprimé en % du PIB ou d’ajustement structurel (réduction du déficit demandée à un pays en tenant compte des problèmes conjoncturels tels qu’un ralentissement de l’activité). Est-elle vraiment en dehors de l’épure? C’est ce qui va être regardé dans le cadre de la surveillance ex-post.

Il va falloir s’expliquer sérieusement

Peut-elle invoquer des circonstances économiques exceptionnelles? Cela ne semble pas être possible, car le caractère exceptionnel se juge au niveau de l’ensemble de la zone euro. Or il paraît difficile d’admettre de telles circonstances alors que les autres pays européens ne semblent pas avoir été affectés dans des proportions aussi importantes. Il reste alors à la France à prouver que, selon le jargon bruxellois en vigueur, elle a entrepris des «actions suivies d’effet», mais que le résultat a été décevant du fait d’événements économiques  «négatifs et inattendus».

Pour apprécier la valeur de tels arguments, la Commission procède alors à une analyse détaillée des mesures mises en œuvre et calcule un déficit structurel «corrigé» tenant compte des erreurs de prévision qui auraient pu être commises concernant la croissance potentielle (croissance que le pays peut maintenir sans générer de tensions sur l’appareil de production). C’est là que la France devra fournir un gros travail d’explication; si elle sait être convaincante, elle pourra obtenir de rester en procédure de déficit jusqu’en 2017 sans être sanctionnée.

Une sanction financière? Possible, mais improbable

Une sanction est-elle possible? Oui, si les explications fournies ne sont pas jugées satisfaisantes. La Commission propose alors une sanction qui peut s’élever à 0,2% du PIB, soit plus de 4 milliards dans le cas de la France, voire 0,5% si une fraude est détectée dans les statistiques (ce qui serait tout de même assez étonnant dans notre cas).  C’est le Conseil qui se prononce à la majorité inversée, c’est-à-dire que l’amende est considérée comme approuvée sauf si une majorité qualifiée d’Etats membres se prononce contre.  Cette éventualité est  peu probable: une telle sanction n’a jamais été prononcée. Pour la Commission, c’est l’arme atomique, celle que l’on brandit pour ne pas avoir à s’en servir. Mais il vaut mieux éviter de se mettre en situation de faire ce test.

En résumé, la France a toute les chances de passer sans encombre l’examen de sa politique budgétaire à Bruxelles, mais à condition de prendre l’affaire au sérieux et de ne pas considérer comme acquise l’indulgence de la Commission et des autres Etats membres.

Il est vrai que la situation économique est délicate et que la politique monétaire très souple menée par la BCE ne peut suffire à soutenir l’activité.  Mais il ne faut pas se tromper: au Parti socialiste, on a un peu trop tendance à penser que tout le monde est avec nous, y compris au FMI et à l’OCDE, et que la France sera défendue si elle ne mène pas une politique très rigoureuse. Cette interprétation est erronée.

Si un pays doit soutenir l’activité, c’est l’Allemagne

Jamais l’OCDE ni le FMI n’ont dit que les Etats européens devaient laisser filer leurs déficits. Ainsi, selon le FMI, «l’orientation neutre de la politique budgétaire constitue le juste équilibre entre la maîtrise de l’évolution de la dette publique et le soutien de la demande». Certes, il est ajouté que «les décideurs devraient éviter de couper dans les dépenses si la croissance déçoit les attentes», mais ce conditionnel laisse la place à toutes les interprétations.

En fait, ce que beaucoup d’économistes jugeraient opportun, c’est que les pays qui ont des marges de manœuvre les utilisent. Ils ne pensent pas à la France, qui a mal géré ses finances publiques pendant trop longtemps et a de surcroît un commerce extérieur déficitaire, mais à l’Allemagne, qui a une balance de ses paiements courants largement excédentaire (près de 7% de son PIB) et vise pour 2015 un budget en équilibre. 

Très clairement, l’Allemagne est en situation d’excès d’épargne: qu’elle exporte beaucoup, c’est très bien, personne ne  lui reproche d’être compétitive, mais il faudrait qu’elle achète à l’extérieur, et notamment à ses partenaires européens. Mais allez faire comprendre à Angela Merkel que des excédents trop élevés  sont un signe de déséquilibre au même titre que des déficits excessifs!

Gérard Horny
Gérard Horny (300 articles)
Journaliste
En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l’utilisation de cookies pour réaliser des statistiques de visites, vous proposer des publicités adaptées à vos centres d’intérêt et nous suivre sur les réseaux sociaux. > Paramétrer > J'accepte