France

Requiem pour les régions françaises

Franck Gintrand, mis à jour le 11.10.2014 à 14 h 04

Plus grandes et disposant de compétences élargies, les treize nouvelles régions devaient être enfin capables de lutter face à leurs homologues allemandes ou italiennes. Mais derrière les grands discours, la réforme s’annonce comme une victoire par K.O. des métropoles.

Une carte des anciennes provinces de France, via Wikimédia Commons.

Une carte des anciennes provinces de France, via Wikimédia Commons.

La France n’a jamais aimé ses provinces. À l’inverse d’autres grandes nations, l’État français s’est même construit contre les régions. Dès le Moyen Âge, la royauté a misé sur les villes pour affaiblir les baronnies locales, avant que la Révolution ne confirme définitivement la construction centralisatrice de la France. C’est si vrai que la prise de la Bastille a fini par faire oublier que le 14 juillet célébrait à l’origine la Fête de la Fédération avec le rassemblement des gardes nationales de toutes les provinces. Une volonté de rompre avec le passé qui s’est traduite dès 1790 par la suppression des provinces françaises au profit de 83 départements.

Deux siècles plus tard, l’heure de la revanche aurait-elle sonné? Une chose est sûre: les régions semblent prendre l’ascendant alors que le temps des départements parait compté.

Ce retour des régions remonte à 1969 quand elles ont été placées au cœur du référendum voulu par De Gaulle –retour manqué, comme chacun sait. Qu’à cela ne tienne: dans les années 80, 22 régions métropolitaines renaissent avec les lois de décentralisation. Bientôt regroupées en 13 régions –peut-être plus si l’Alsace obtient de rester seule–, elles sont promises à un bel avenir. Elles auront, selon le secrétaire d’État André Vallini, «les compétences nécessaires pour devenir de vrais moteurs de développement», afin d’atteindre l’objectif fixé par François Hollande: créer des régions «de taille européenne, capables de bâtir des stratégies territoriales». André Vallini l’a rappelé pour conclure: «Les Français veulent cette réforme, tous les sondages le disent.» 60% des Français, c’est vrai, sont favorables au regroupement des régions, selon l’Ifop. Mais les nouvelles régions auront-elles les moyens de leurs ambitions ? C’est loin est d’être aussi évident.

1.Plus grandes mais pas plus fortes

Le chef de l’État veut voir naître des régions «de taille européenne». Sur ce plan, il ne sera pas déçu. Les nouvelles entités seront grandes, très grandes même. Au sein du top 20 des régions européennes les plus riches, quatre régions françaises compteront parmi les six plus vastes: Aquitaine/Poitou-Charentes/Limousin sera ainsi deuxième avec 84.000 km² de superficie, juste derrière l’Andalousie. Midi-Pyrénées/Languedoc-Roussillon sera troisième, Rhône-Alpes/Auvergne fera jeu égal avec la Bavière (quatrième ex aequo), devant Alsace/Lorraine/Champagne-Ardenne, sixième.

Mais cet effet de taille ne créé pas de miracle: les mégarégions françaises sont dans les dernières positions en termes de PIB global. En dehors de l’Île-de-France, portée par Paris (deuxième), et de Rhône-Alpes/Auvergne, située en milieu de tableau (onzième), les autres régions seront à la peine: Aquitaine/Poitou-Charentes/Limousin est seizième, Nord-Pas-de-Calais/Picardie dix-septième, Alsace/Lorraine/Champagne-Ardenne dix-huitième, Provence-Alpes-Côte-d’Azur dix-neuvième et Midi-Pyrénées/Languedoc-Roussillon vingtième.

Une donnée dont tous les présidents de région ont conscience. Pour Alain Rousset (PS), président de l’Aquitaine et de l’Association des Régions de France (ARF), «la taille des régions ne change rien au problème, c’est la question des ressources et des compétences données aux régions qui est centrale».[1] Un point de vue que partage le seul président de région UMP, Philippe Richert, qui compare les 28 milliards de budget de l’ensemble des régions françaises au budget de 40 milliards du seul Bade-Wurtemberg.

2.L'usine à gaz de la fusion

Comme dans le secteur privé, la fusion de plusieurs groupes a des avantages: réduction des frais de fonctionnement, meilleure gestion et diminution des risques, progression des parts de marché face à la concurrence… Mais il y a aussi des contraintes à court terme, car il n’est jamais simple d’harmoniser les procédures de deux entreprises ou de fixer de nouvelles grilles de salaires.

Un schéma qui se vérifie également dans les collectivités locales.

Entre les transferts de personnels, le regroupement des services, les changements de locaux, la mise en cohérence des régimes indemnitaires, du temps de travail et des RTT,  sans oublier les inévitables rivalités politiques et géographiques (notamment autour du choix de la capitale régionale), il faudra beaucoup de temps pour parvenir à une coopération efficace au sein des nouvelles régions. Surtout dans le cas des regroupements difficiles, comme Alsace avec Lorraine/Champagne-Ardenne ou Nord-Pas-de-Calais avec Picardie. Compte tenu des difficultés prévisibles, des grèves ne sont pas exclure.

Comme le relève le géographe Gérard-François Dumont, «tout ce temps que les élus et les collaborateurs vont consacrer aux fameuses fusions, c’est du temps en moins pour travailler sur l’attractivité de leur propre région».

3.Des économies d'échelle inexistantes

«À ce jour on n'a pas d'études parce qu'on ne fait pas cette réforme pour faire des économies, en tout cas pas dans un premier temps.» Cette position de Marie-Guite Dufay, présidente de la Franche-Comté, rejoint celles des autres élus régionaux et des Français.

Mais si André Vallini assure que la fusion des régions va générer des économies d’échelle à moyen terme, il n’a avancé aucune estimation précise. Le président de la Région Lorraine, Jean-Pierre Masseret, juge que «deux mandats, soit dix ans, seront bien nécessaires pour que les synergies se traduisent, non seulement en création de richesses mais aussi en économies». Nombre d’experts et d’élus se montrent encore plus pessimistes. L’agence de notation Moody’s a ouvert le débat en juin, estimant que les mesures envisagées «ne font que redistribuer les coûts vers d’autres organes de l’État».

Plusieurs cabinets, comme KPMG, vont encore plus loin: le regroupement des régions devrait même leur coûter de l’argent, au moins dans un premier temps. Il faudra, entre autres chantiers, égaliser par le haut le régime indemnitaire des personnels, qui n’est pas le même entre Franche-Comté et Bourgogne ou entre Alsace et Lorraine, par exemple, mais aussi sans doute financer la création de nouvelles antennes régionales.

Enfin, les régions devront plus que jamais compter leurs dépenses, dans le contexte national d’austérité lié au remboursement de la dette publique. Déjà, les dotations de l’État accordées aux régions sont en forte baisse. Cela fait beaucoup d’impératifs pour ces futures régions, en attendant le nouveau souffle économique promis. Voilà de quoi donner raison aux 54% de Français qui doutent que la réforme permette de réaliser des économies.

4.Des possibilités d'investissement quasi-nulles

«Alors que les Länder allemands ont l’autonomie fiscale et un système de répartition des ressources, la France n’a rien de tout cela. Nos régions sont dépendantes de l’État», rappelle Jean-Paul Bachy, président de Champagne-Ardenne. Conscient de l’inadéquation entre le rôle qu’il souhaite leur voir jouer et leur budget actuel, le gouvernement envisage de céder aux futures régions la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Mais leur capacité d’investissement dans les années à venir, qui est l’essence même de la réforme, semble plus que précaire. Les nouvelles régions sont censées accompagner elles-mêmes les entreprises, via le renforcement des pôles de compétitivité, et s’occuper seules d’infrastructures clés comme l’énergie, les transports ou le tourisme. Un objectif séduisant sur le papier, mais comment l’atteindre avec si peu de ressources?

En Rhône-Alpes, Jean-Jack Queyranne souligne «qu’il a fallu mener une bataille homérique pour obtenir de l’État une part du versement transport, qui n’est pourtant qu’une subvention minime». Avant d’ajouter: «Si grâce aux régions, l’astre Etat n’est plus le seul astre qui puisse faire le bonheur des Français, alors il serait logique de tendre vers un partage des grands impôts d’Etat.» Rêve impossible en pratique: le gouvernement ne peut se permettre d’augmenter encore les impôts alors qu’il vient juste de resserrer brutalement la vis.

Dans ces conditions, on ne peut s’attendre qu’à des marges d’investissement réduites à peau de chagrin. «Récemment par exemple, j’ai voulu investir pour renforcer nos voies ferrées, se souvient Martin Malvy en Midi-Pyrénées, mais lorsque la SNCF m’a présenté la facture, c’était impossible de la régler.» Un problème auquel la réforme ne répond pas.

5.Un poids politique proche de zéro

Faute de transferts massifs de compétences, c’est à Paris, Lyon, Lille, Bordeaux, Toulouse que les ressources se concentreront, que les entreprises s’installeront, que les projets de développement économique d’envergure verront le jour. Ce sont les grandes métropoles, et pas les nouvelles régions, qui seront les grandes gagnantes de la réforme territoriale. Personne ne peut croire un instant que les départements de l’Auvergne sortiront plus forts que la métropole du Grand Lyon à l’issue de la fusion Rhône-Alpes/Auvergne. D’ailleurs, la réforme prévoit d’accorder aux métropoles des pouvoirs spécifiques –qui restent encore à préciser. Un exemple déjà connu: en Île-de-France, c’est la métropole de Paris, et non les villes de la région, qui bénéficiera des impôts des entreprises (CVAE).

Promues dans les médias, avec leurs nouvelles compétences liées à l’effacement du département (voirie, lycées, aides aux entreprises…), nos grandes régions deviendront en fait la cinquième roue du carrosse. Avec moins d’argent et plus de contraintes budgétaires. Certes, elles hériteront de certaines compétences du département… mais ne devront-elles pas s’acquitter un jour de leurs dettes?

Pour les futures régions, la position de Manuel Valls n’est pas rassurante. Dans ses récentes déclarations, le Premier ministre a non seulement défendu un Grand Paris le plus puissant possible mais aussi fait l’éloge public du «modèle lyonnais». Un discours cohérent avec celui de la ministre en charge de la Réforme territoriale. Pour Marylise Lebranchu, «les métropoles devront être des moteurs de la croissance, en confortant les facteurs du développement économique: l’innovation technologique mais aussi culturelle, la recherche-développement, l’enseignement supérieur, le rayonnement international…» Pour elle, «ces fonctions ne peuvent être assumées et portées que par des entités urbaines fortes», la ministre s’empressant d’ajouter « en cohérence avec les régions»...

6.Grand vainqueur: les agglomérations

La réforme territoriale repose sur le renforcement d’un binôme: la région et les métropoles. Officiellement, l’heure des régions a sonné. Mais concrètement, l’histoire amorcée voici des siècles suit son cours. L’Etat entend s’appuyer sur les villes comme il l’a toujours fait, et continuer de limiter au maximum l’autonomie politique et économique des régions.

Contre toute attente, les départements ne disparaîtront pas tous en 2020. Et dans l’immédiat, les transferts de compétence s’annoncent moins importants que prévus. La faute à une longue tradition centralisatrice que les velléités d’indépendance de l’Ecosse et de la Catalogne ne font que renforcer.

La faute aussi, en partie, au rebasculement du Sénat à droite, puisque les défenseurs du département y sont les plus virulents. Mais l’absence de cohésion entre les présidents de région, pourtant presque tous socialistes, aura lourdement pesé dans la balance, certains refusant d’assumer les transports interurbains, d’autres ne voulant à aucun prix des collèges quand d’autres encore  étaient prêts à accepter l’ensemble des transferts de compétence pour peu que l’Etat leur garantisse les ressources correspondantes. Le premier vice-président de la région Nord-Pas-de-Calais, et futur candidat PS en 2015, Pierre de Saintignon, en convient: «Les présidents de régions auraient du travailler plus ensemble et l’Association des régions de France aurait pu jouer un rôle plus important»… Un constat qui sonne comme un regret à la veille de la reprise du débat parlementaire sur la réforme territoriale. Quant au gouvernement, la défaite prévisible des régionales aura fini par imposer une évidence: pourquoi donner plus de pouvoirs à des collectivités qui auront peut être toutes basculé à droite fin 2015? Autant dire que le lobbying de l’Association des régions de France relevait d’une mission impossible…

Les grandes figures politiques, elles, semblent déjà avoir fait leur choix entre métropoles et futures régions. Le Grand Paris suscite la convoitise de NKM, Alain Juppé vient de reprendre les commandes de la métropole de Bordeaux en avril et Gérard Collomb a même indiqué que s’il était «obligé de choisir entre un très beau ministère et la métropole de Lyon, [sa] réponse serait Lyon». Pour ces politiques qui misent sur la métropole, pas de doute: le requiem des régions a beau avoir de la gueule, il n’en reste pas moins le prélude à un enterrement…

1 — Les propos tenus par Alain Rousset, Philippe Richert, Jean-Pierre Masseret, Jean-Paul Bachy, Jean-Jack Queyranne et Pierre de Saintignon ont été recueillis par l'auteur lors d'entretiens téléphoniques réalisés entre le 10 septembre et le 4 octobre. Retourner à l'article

Franck Gintrand
Franck Gintrand (25 articles)
Président de l'institut des territoires
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