L’opposition peut-elle refuser une cohabitation?

François Hollande et Alain Juppé au Stade de France, le 31 mai 2013. REUTERS/Pascal Rossignol.

François Hollande et Alain Juppé au Stade de France, le 31 mai 2013. REUTERS/Pascal Rossignol.

Si François Hollande convoquait, et perdait, des législatives anticipées, la nouvelle majorité disposerait d'armes juridiques pour créer un blocage. Politiquement, c'est une autre histoire...

La démission du gouvernement Valls I, le 25 août, et la composition du nouveau gouvernement ont accentué les divisions entre les adhérents au cap fixé par François Hollande et Manuel Valls et les dissidents, dont les rangs pourraient grossir à l’Assemblée. Si bien que l’éventualité d’une dissolution de celle-ci est de plus souvent évoquée, par François Fillon et François Bayrou, entre autres.

Mais la droite comme la gauche craignent l'utilisation de cette procédure, qui a eu lieu à cinq reprises sous la Ve République. À gauche, on risquerait évidemment de la voir se transformer en dissolution-suicide, comme celle décidée par Jacques Chirac en 1997. 

À droite, on se souvient bien sûr qu'en 1988 et en 2002, le camp qui avait accepté de cohabiter a perdu l'élection présidentielle qui a suivi –sans oublier qu'en 1995, la droite avait réussi à s'imposer, mais pas son Premier ministre sortant, Édouard Balladur, éliminé au premier tour par Jacques Chirac.

«Ne parlons pas de dissolution. Sinon, on retombe dans le piège de 1986», a ainsi conseillé Michèle Alliot-Marie lors d'une réunion extraordinaire du bureau politique de l'UMP, le 27 août. «Toute cohabitation me paraîtrait détestable», a déclaré Alain Juppé au 20 heures de France 2. «Le retour au peuple, oui, mais la cohabitation, non», a martelé François Fillon sur RTL.

Certains affirment que, placés dans une telle situation, ils forceraient le Président à démissionner plutôt que de prendre les rênes du gouvernement.  

Les anciens présidents du Sénat et de l'Assemblée Gérard Larcher et Bernard Accoyer affirmaient ainsi, dans une tribune publiée dès le 17 avril dans Le Figaro:

«L’opposition, si elle remportait les élections législatives, devrait refuser de cohabiter avec un président de la République ayant mis en jeu sa légitimité à travers la dissolution et l’ayant perdue dans les urnes.»

Le député du Val-d’Oise Jérôme Chartier, interrogé par le même journal, le dit même explicitement cette semaine:

«La logique du quinquennat et de l'inversion du calendrier devrait conduire le chef de l'État à démissionner.»

Mais constitutionnellement, une opposition qui remporterait les législatives a-t-elle les armes pour réussir à faire démissionner le chef de l'État?

Plus facile de censurer que de dissoudre

Imaginons que la droite l'emporte et que François Hollande décide de nommer Alain Juppé à Matignon. Ce dernier peut-il refuser cette nomination?

D'après l'article 8 de la Constitution, «le président de la République nomme le Premier ministre», ce qui est une «décision inconditionnelle», selon Didier Maus, président émérite de l'Association française de droit constitutionnel: le décret de nomination est signé du seul chef de l'État et ne nécessite pas l'accord de celui qu'il nomme. En revanche, le Premier ministre ainsi nommé peut normalement démissionner immédiatement sans que le chef de l'État puisse s'y opposer: le même article 8 précise que le président de la République «met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission du gouvernement», le présent de l'indicatif ayant ici une valeur impérative.

Plutôt que la démission, le nouveau Premier ministre pourrait préférer faire la démonstration que la nouvelle majorité ne veut pas gouverner avec ce Président en la laissant voter contre lui une motion de censure. La seule fois où cette procédure a abouti sous la Ve République, en 1962, le général de Gaulle avait immédiatement dissous l'Assemblée, mais cela serait impossible ici, car après une dissolution, la Constitution impose un délai minimum d'un an pour une nouvelle dissolution.

Cette disposition institutionnelle existe depuis 1830, du fait de l’usage répété de ce mécanisme par le roi Charles X, qui a débouché sur les «Trois Glorieuses». «Il s’agit d’une réminiscence de l’adage "dissolution sur dissolution ne vaut"», explique Michel Lascombe, professeur de droit constitutionnel à l’IEP de Lille.

Pour mettre l'opposition face à ses responsabilités, le président de la République n'aurait d'autre choix que de nommer un nouveau Premier ministre. Mais ce dernier pourrait lui aussi être immédiatement renversé, car la motion de censure est moins encadrée que la dissolution: un député peut en signer trois par session parlementaire ordinaire, et il n'y a besoin «que» d'une soixantaine de députés pour en déposer une...

Situation à la belge

Si cet «acharnement» avait lieu, cela se solderait donc par l’extinction provisoire du gouvernement, selon Pascal Jan:

«Le Président ne pourrait rien faire pendant un an, ce serait un non gouvernement. La Belgique a pu tenir pratiquement un an ainsi, mais c’est un Etat fédéral. En France, ce ne serait pas possible car tout repose sur l’Etat.»

Dans ce cas-là, ne resterait a priori qu'un recours: la démission du Président.

L’article 16, qui lui permet de disposer de pouvoirs exceptionnels pour trancher une crise grave, ne pourrait être invoqué car il nécessite deux conditions cumulatives: que «les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux [soient] menacées d’une manière grave et immédiate», et que «le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels [soit] interrompu».

Une seule de ces deux conditions, la deuxième, serait remplie.

«Une majorité ne peut pas refuser de gouverner»

Dans l’histoire, un seul président de la République française a démissionné de manière contrainte et forcée, en 1924: Alexandre Millerand, auquel aucun président du Conseil ne voulait accorder sa confiance. Mais la situation n’est plus la même.

La souplesse caractéristique de la Constitution de la Ve République doit permettre d’éviter les blocages institutionnels, comme le rappelle Bertrand Mathieu, professeur à l'université Paris-I:

«Elle s’adapte à la fois au cas où le Président dispose d’une majorité à l’Assemblée, auquel cas il a le pouvoir; et au cas où il ne l’a pas, en offrant la possibilité de la cohabitation, qui donne la réalité du pouvoir gouvernemental à celui qui est Premier ministre, ce qui donne un aspect plus parlementaire au système institutionnel.»

S'il pourrait s'avérer une possibilité juridique, le refus de gouverner risquerait d'être vu comme politiquement illogique, selon Didier Maus:

«Quand il y a des élections, s’il y a une majorité, il est logique que le gouvernement soit formé avec la confiance de cette majorité. Ils ne peuvent pas en même temps demander des élections et dire qu’ils ne veulent pas exercer le pouvoir. Tant du point de vue institutionnel que politique, une majorité ne peut pas refuser de gouverner.»

Depuis trente ans, la droite a joué le jeu

La droite a d’ailleurs historiquement joué le jeu de la cohabitation, bien qu'elle ait été divisée sur ce sujet dans les années 1980, avant la première expérience du genre. L'ancien Premier ministre Raymond Barre s'était ainsi prononcé contre, affirmant notamment en 1984:

«Il y a là une trahison du principe fondamental de la Ve République et derrière cela se profile le retour à un président qui inaugure les chrysanthèmes avec un Premier ministre et un gouvernement entre les mains des rivalités des partis

Mais, au final, c'est la «ligne Balladur» qui l'avait emporté. Dès septembre 1983, le futur Premier ministre de cohabitation de François Mitterrand avait signé une tribune dans Le Monde pour théoriser le ralliement à cette pratique:

«Un jour ou l’autre, nos institutions subiront l’épreuve de vérité qui permettra de juger de leur solidité réelle. Que se passera-t-il alors? Les responsables politiques auront le choix entre deux attitudes: ou bien rechercher l’affrontement, la majorité nouvelle tentant de paralyser le Président, le Président refusant de tenir compte dans la composition du Gouvernement de l’existence d’une majorité nouvelle; ou bien tenter la cohabitation, ce qui suppose que chacun accepte d’être quelque peu empêché dans la liberté de ses mouvements et de ses choix, de ne pas appliquer tout de suite tous ses projets.»

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