Crash du MH17 de Malaysia Airlines: trop d'autorités, pas assez de sécurité?

Une partie de l'épave du crash de la Malaysia Airlines. REUTERS/Maxim Zmeyev.

Une partie de l'épave du crash de la Malaysia Airlines. REUTERS/Maxim Zmeyev.

Certaines compagnies aériennes avaient choisi de contourner l’Ukraine, mais les autorités chargées de la sécurité n’ont pas alerté sur le danger avant le drame. Le nombre de niveaux d’intervention dans la chaîne de la sécurité aérienne est-il un obstacle à la décision?

Qui octroie les autorisations de survol? Sans chercher à exonérer de leur totale responsabilité les meurtriers va-t-en-guerre incapables de distinguer un avion civil d’un militaire et les puissances qui les manipulent, il est légitime de s’interroger sur le fonctionnement des procédures qui, dans le ciel ukrainien, n’ont pas permis d’éviter le drame lors du crash du vol MH17 de Malaysia Airlines.

Car il aura fallu trois cents victimes pour que Kiev interdise son espace aérien aux vols commerciaux. Et personne, avant, n’avait édicté d’obligation de contournement du territoire. Attendait-on la catastrophe pour réagir? Depuis, les vols se détournent. Trop tard: un drame s’est joué, dont on ignore encore quelles en seront les conséquences. 

Dans le transport aérien au niveau mondial, les organisations internationales et instances de régulation sont très nombreuses. L’ensemble du système repose néanmoins sur la souveraineté des Etats dans leur espace aérien et la multiplication des instances ne facilite pas la prise de décision au titre de la sécurité.

Trois niveaux de régulation

Au sommet de l’édifice figure l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), créée par la Convention de Chicago de 1944 et qui dépend des Nations unies.  Son rôle consiste à édicter les normes et règles de navigation aérienne qui doivent s’appliquer au niveau mondial, mais elle n’est pas un gendarme de la circulation des avions.

Elle peut tout au plus émettre des recommandations. Ce qu’elle fit d’ailleurs pour… la Crimée, lorsque la Russie l’a informé en avril dernier que ses nouvelles frontières aériennes l’engloberaient dorénavant. En revanche, avant le crash en Ukraine, elle n’avait émis aucune recommandation. Elle n’aurait pas pu faire plus: au nom du principe de souveraineté, seul un Etat peut autoriser ou interdire le survol de son territoire.

A l’échelon régional, l’Europe a mis en place d’autres instances, qui prennent une place d’autant plus importante que le trafic est dense: un tiers du trafic mondial passe par les aéroports de l’Union européenne, avec un peu plus d’un milliard de passagers aujourd’hui.

La Conférence européenne de l’aviation civile a été créée dès 1955 et compte 44 membres –dont l’Ukraine. L’harmonisation a toutefois été lente. Dans le cadre de la politique européenne de «ciel ouvert», des transferts de souveraineté ont été progressivement opérés pour la régulation du trafic avec la création d’Eurocontrol, créé en 1963, puis de l’Agence européenne de sécurité aérienne (AESA), opérationnelle depuis 2003. Mais leur pouvoir, au plan politique, est limité.

Par exemple, après le tir sur l’avion de la Malaysia Airlines, l’Agence n’a pu que «recommander fortement» aux compagnies d’éviter le survol de l’est de l’Ukraine. Plutôt dérisoire…

La fonction d’Eurocontrol, qui comprend 40 Etats membres, est plus opérationnelle. Chargé d’harmoniser la gestion du trafic aérien, cet organisme a entre autres, via le CFMU (Central Flow Management Unit), la responsabilité de centraliser les plans de vols à l'échelle du continent (en moyenne 30.000 par jour)  et de les organiser pour éviter la congestion de l’espace aérien. S’alignant sur l’OACI, il avait suspendu les vols vers la Crimée après son adhésion à la Russie. Mais rien pour l’Ukraine.

Reste le niveau national, tous les pays disposant d’une autorité de régulation. En France, il s’agit de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC), rattachée au secrétariat d’Etat aux Transports ou au ministère du même nom, selon l’organisation des gouvernements. Ce service est le bras armé de l’Etat dans le secteur aérien, notamment en matière de sécurité, de contrôle et de sûreté.  Mais c’est seulement après le crash de l’avion de la Malaysia que, avec le secrétaire d’Etat aux Transports Frédéric Cuvillier, elle a recommandé d’éviter l’espace aérien ukrainien. Un certain aveu d’impuissance…

Des plans de vol validés par les autorités

Les avions de ligne traversent couramment les espaces aériens de pays en guerre dès l’instant où les affrontements se situent au niveau terrestre. Ils sillonnent actuellement le ciel de la Syrie, par exemple.

Dans ces conditions, les appareils croisent à des altitudes de l’ordre de 10.000 mètres. C’était le cas de l’appareil de Malaysia Airlines, qui avait respecté les recommandations d’Eurocontrol demandant aux avions de ne pas voler à moins de 32.000 pieds. 

Malgré tout, certaines compagnies –notamment nord-américaines, mais également asiatiques– avaient décidé d’aller au-delà de cette mesure de précaution, préférant contourner le théâtre des opérations entre l’armée ukrainienne et les séparatistes pro-russes avant même l’interdiction de survol de Kiev.  C’est que, de leur point de vue, ce survol impliquait une prise de risque, aussi faible fût-elle.

Dans ces conditions, pourquoi les autorités à qui incombent la sécurité aérienne, à quelque niveau que ce soit (mondial, régional, national), n’ont-elles pas anticipé elles aussi cette prise de risque?

Les autorités connaissent les plans de vol des avions: leur dépôt auprès des autorités de régulation est obligatoire dans tous les pays pour des vols internationaux. Il permet notamment une identification des appareils par les contrôleurs de la navigation aérienne des pays traversés.

Pour les compagnies aériennes, qui assurent des vols réguliers, ces plans de vols sont récurrents et indiquent entre autres les aéroports de départ et d’arrivée, la vitesse et l’altitude de croisière… La Malaysia Airlines, à l’instar d’Air France-KLM ou de la Lufthansa, avait déposé des plans de vol traversant l’espace aérien ukrainien qui avaient reçu l’aval d’Eurocontrol.

Mettre à profit le «ciel ouvert» européen

L’environnement du transport aérien est en mutation perpétuelle, en fonction de facteurs à la fois endogènes (comme la croissance du trafic mondial, de l’ordre de 5% par an) et exogènes (comme l’existence de conflits régionaux). Les capacités de réaction des régulateurs doivent évoluer également.

Mais l’accumulation des niveaux de contrôle et de régulation dans le transport aérien ne facilite pas la prise de décision. Et les exclusions de survol prises au niveau du Conseil de sécurité de l’Onu, comme ce fut le cas pour l’Irak, la Bosnie ou la Libye, procèdent d’un processus complexe et exceptionnel.  

Toutefois, dans le cadre de la mise en place de la politique du ciel ouvert européen, le programme SESAR (Single European Sky Air Traffic Management Research), lancé par l’Union européenne avec Eurocontrol, doit être déployé dès 2015. Ce programme est avant tout de nature technologique, mais il doit également jeter les bases d’un futur réseau de gestion du trafic à l’échelle européenne.

L’Europe pourrait profiter de l’occasion pour simplifier les structures administratives de son espace aérien et conférer aux instances communautaires une plus grande capacité de décision qui prenne en compte l’ensemble des facteurs de risque par anticipation, surtout dans un secteur d’activité qui, au regard des statistiques, est devenu malgré tout relativement sûr. Ce qui réduirait le risque de dysfonctionnement, et éviterait aux autorités le ridicule de ne réagir qu’après coup. Mais rien ne pourra être réalisé sans un transfert complémentaire de souveraineté européenne.

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