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Politique de la ville: simplification ou nouveau coup d’accordéon?

Détail de la carte de la nouvelle géographie prioritaire sur le site du ministère de la Ville

Détail de la carte de la nouvelle géographie prioritaire sur le site du ministère de la Ville

La géographie des quartiers sensibles s’étend et se rétracte comme un soufflet d’accordéon... La nouvelle carte resserrée présentée par la ministre de la Ville est-elle plus qu'une simple variation sur le même thème?

La politique dite de la ville, dont on reparle à l’occasion ces temps-ci d’une nouvelle révision de ses paramètres, est l’une des plus commentées et des plus disputées. Malgré son intitulé, qui paraît pourtant parfaitement explicite, elle ne concerne ni toutes les villes (toutes les communes ne sont pas concernées), ni toute la ville (car elle traite d’une «géographie prioritaire» de quartiers sensibles). Mieux, la politique de la ville va maintenant concerner la campagne!

Le gouvernement a, en effet, annoncé la «nouvelle géographie de la politique de la ville». A même été mise en ligne une carte interactive des «nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville». Fichtre. Mais de quoi s’agit-il? Quelques précisions s’imposent. Et avant ces précisions quelques excuses pour l’avalanche de sigles. Mais le gouvernement propose, justement, d’y remédier.

Cette politique à dénomination bien française (où trouve-t-on ailleurs dans le monde une politique de la ville qui ne soit de la responsabilité des villes?) consiste, principalement, en mécanismes nationaux de ciblage des territoires. Ces mécanismes et ces cibles se sont ajoutés et complexifiés au point qu’un allègement et même un élagage, souhaités de longue date, sont certainement bienvenus.

Discrimination positive territoriale

Le gouvernement précédent (celui de Jean-Marc Ayrault), comme tous les récents gouvernements précédents, avait annoncé sa volonté de «concentrer les interventions publiques sur les territoires qui en ont le plus besoin». Au fond, l’idée centrale de la politique de la ville est bien de repérer les territoires «les plus en difficulté», ceci afin de les traiter de manière particulière. Pourquoi pas. 

La logique est, depuis le milieu des années 1990, d’opérer une sorte de discrimination positive territoriale. Ce détour par des inégalités positives de traitement pour rétablir une certaine égalité des territoires a toujours fait débat autant sur le plan doctrinal (cette équité recherchée correspond-elle vraiment aux principes constitutionnels français?) que pratique (quels critères et indicateurs d’inégalités et dissimilarités choisir?).

L’histoire de la politique de la ville, dont les racines sont à rechercher dans les années 1970, est ainsi l’histoire d’innovations politiques locales (notamment pour associer les habitants concernés) et d’innovations administratives et statistiques. Le tout aboutissant à un zonage plutôt instable des quartiers dits sensibles.

Cette pratique du zonage, qui a été révisée plusieurs fois, fonctionne, si on prend ces dernières décennies, un peu comme une sorte d’accordéon, comme je le soulignais déjà dans un article de 2012. La géographie des quartiers sensibles (que l’on baptise «géographie prioritaire» car s’y dirigent prioritairement l’attention publique et quelques crédits publics) s’étend et se rétracte comme un soufflet d’accordéon. Les partitions sont différentes. Dans une phrase de dilatation de l’accordéon, c’est-à-dire d’extension de la géographie prioritaire, il s’agit de couvrir davantage de territoires par les crédits et procédures visant la réduction des problèmes dans les quartiers sensibles. 

Sur une quarantaine d’années c’est, au total, une forte dilatation (que les critiques baptisent aussi une dispersion et un saupoudrage), avec une cible prioritaire passée de quelques quartiers expérimentaux à la fin des années 1970, à plusieurs milliers au cours des années 2000. Et entre-temps, les gouvernements, avec les administrations et les collectivités territoriales, ont beaucoup joué à l’accordéon, cherchant, un temps, à resserrer, un autre à développer.

Tout comme en matière sociale il est difficile de toucher le plus défavorisé des individus ou des ménages (car, précisément, il est compliqué à aider), il est difficile de toucher le quartier le plus sensible. Il y a des problèmes de définitions et de données, il y a aussi des problèmes inhérents à la pratique du ciblage. Les anglo-saxons baptisent le phénomène «Cherry Picking». En français, on dirait prendre la cerise sur le gâteau, ou encore trier sur le volet.

L’observation est simple: les dispositifs centrés sur des difficultés territoriales ou sociales de grande intensité (hauts taux de pauvreté, de ségrégation, d'insécurité, etc.) bénéficient davantage à des situations territoriales ou sociales d'intensité problématique moins élevée. Le cas le plus commun est celui de la lutte contre le chômage: un dispositif visant des chômeurs très éloignés de l'emploi (et il faut toujours des indicateurs) sera très efficace pour des personnes un peu moins éloignées de l'emploi.

En gros, les situations concernées ne sont pas souvent celles qui sont bien touchées. C’est là un effet classique d’écrémage. Il s’ensuit donc, après tout ciblage, un peu d’écrémage, qui pousse les responsables publics et les experts à proposer d’autres critères afin vraiment de toucher (d’«adresser» dirait-on aujourd’hui par un anglicisme qui prend peu-à-peu pied) les niveaux de difficultés d'intensité plus élevée.

En termes de géographie prioritaire, l’accordéon est une métaphore pour cette suite de séquences qui consistent, d’abord, à cibler certains quartiers, puis à étendre le ciblage à d’autres quartiers. Et après le ciblage, l’écrémage, puis le recentrage. La question sempiternelle est de savoir si l’on touche les quartiers réellement les plus en difficulté.

Une «usine à gaz»

Prosaïquement, la géographie prioritaire de la politique de la ville, dans cette logique d’accordéon, est arrivée à une sorte de caricature. Emmenée par ces séquences successives de ciblage, écrémage, recentrage, nouveau ciblage, elle s’est incarnée à travers un zonage imbriqué qui comprend, jusqu’à aujourd’hui, les zones franches urbaines (ZFU), définies comme les quartiers les plus en difficulté au sein des zones de redynamisation urbaine (ZRU), elles-mêmes définies comme les quartiers les plus en difficulté au sein des zones urbaines sensibles (ZUS).

Dans les trois cas les entreprises, voire même les personnes, établies sur ces zones bénéficient d’exemptions socio-fiscales qui peuvent être importantes. Le tout donnant lieu à ce que l’administration aime à fois créer et baptiser une «usine à gaz» (à gaz sociofiscal, en l’espèce).

De manière récurrente, face à cette stratification compliquée en trois zones, il a fallu définir de nouvelles priorités par rapport aux priorités précédemment définies. On se doit de citer les 163 quartiers jugés, parmi les 750 ZUS, «archi-prioritaires» en 2003 pour bénéficier des nouvelles interventions au titre de la rénovation urbaine. La mise en place du PNRU (Programme national de rénovation urbaine) a conduit, dans un premier temps, à déterminer 215 quartiers prioritaires; devenus 530 quartiers éligibles. Au découpage emboîté de la géographie prioritaire (les ZFU sont dans les ZRU qui sont dans les ZUS), il faut ajouter les quartiers des contrats urbains de cohésion sociale. 

Dossier de presse du ministère des Droits des Femmes, de la Ville, de la Jeunesse et des Sports.

Ceux-ci rassemblent près de 2.500 quartiers et huit millions d’habitants. Les partitions possibles pour jouer de l’accordéon vont donc d’une centaine de ZFU à plus de 15% de la population française vivant dans les centaines de quartiers concernés par ces contrats particuliers. Lorsque le soufflet est resserré, la politique de la ville est condensée sur une centaine de zones franches urbaines et sur 1% de la population vivant en France. Lorsque le soufflet est le plus écarté, alors on peut compter toutes les communes touchées par un contrat au titre de la politique de la ville, et rassembler ainsi près de la moitié de la population. Entre ces deux positions, toutes les gammes sont possibles.

Après avoir fait tourner les ordinateurs de l’Insee, la ministre de la Ville a annoncé, mardi 17 juin, dans un beau dossier de presse (à télécharger ici), une nouvelle géographie, plus resserrée. Le choix des quartiers prioritaires ne procède plus d’indices statistiques compliqués (ni, en théorie, de discussions et négociations politiques) mais d’un critère unique: la faiblesse du revenu des habitants. Notons tout de même –la simplicité n’est jamais parfaite– que le critère de faiblesse des revenus est pondéré localement (sans que l’on sache encore bien précisément comment...).

1.300

Le nombre de quartiers concernés par la politique de la ville

Avec cette nouvelle carte, sont identifiées toutes les concentrations urbaines de pauvreté à travers le territoire (là où le taux de pauvreté dépasse 50%). Il n’y aurait plus dans cette logique que 1.300 quartiers éligibles aux financements de l’Etat au titre de la politique de la ville. Et grande nouveauté, certaines communes très urbaines où se trouvaient des quartiers défavorisés n’apparaissent plus dans la cartographie prioritaire (Boulogne-Billancourt ou Biarritz, par exemple). Symétriquement, certaines communes plus rurales (en tout cas moins denses) apparaissent désormais (Guéret ou Auch, par exemple).

Tout ceci est, sur le papier, formidable et correspond vraiment à un souhait des experts et opérateurs de la politique de la ville. En trois mots: simplification, simplification, simplification. Mais le diable politique est niché dans les détails. Tout d’abord la carte annoncée n’est pas vraiment arrêtée. Il est explicitement annoncé que «des marges de manœuvre sont laissées aux acteurs locaux pour définir les périmètres exacts des quartiers auxquels s’appliquera une solidarité nationale renforcée». La phrase est jolie. Elle signifie seulement que l’heure des conciliabules et manœuvres est ouverte. Les édiles vont critiquer la méthode et l’indicateur choisis. Ils vont souhaiter, pour les quartiers évincés, plaider leur réintégration. Et il n’est pas certain, à l’inverse, que tous les nouveaux quartiers repérés acceptent d’être désignés par l’Etat comme quartiers pauvres. À voir donc.

Plus au fond, le sujet est de savoir si cette simplification (qui annonce un gommage d’un zonage très élaboré) pourra vraiment voir le jour, ou bien s’il s’agira seulement d’un paramétrage supplémentaire ajoutant en complexité. Et ajoutant encore quelques secousses d’accordéon, avec d’abord un centrage déjà annoncé sur 200 quartiers parmi 1.300 (ceux qui vont bénéficier des crédits et opérations de rénovation urbaine) et, plus tard peut-être, une extension à d’autres quartiers qui s’estiment injustement mis à l’écart de cette géographie prioritaire. Et une reprise de souffle donc dans l’accordéon.

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