France

Le quinquennat a-t-il tué la présidence de la République?

Olivier Biffaud, mis à jour le 12.05.2014 à 10 h 12

Qu'ils aient théorisé une présidence hypertrophiée ou «normale», les deux derniers occupants de la fonction ont éprouvé des difficultés à se couler dans ce mandat plus bref qui laisse planer sur la tête de son occupant la menace de l’échec sans possibilité de se rétablir à temps.

François Hollande, Nicolas Sarkozy et Valéry Giscard d'Estaing, le 14 juin 2012 aux Invalides. REUTERS/Philippe Wojazer.

François Hollande, Nicolas Sarkozy et Valéry Giscard d'Estaing, le 14 juin 2012 aux Invalides. REUTERS/Philippe Wojazer.

Les Français ont-il eu raison d’abandonner le septennat pour adopter le quinquennat? Mis en place en 1873, sous la IIIe République, le premier a laissé place au second à la fin du premier mandat présidentiel de Jacques Chirac, en 2002.

Deux ans auparavant, les Français l’avaient envoyé aux oubliettes par référendum, le 24 septembre 2000.

Si l’approbation du peuple n’était pas sujette à caution –73,2% en faveur du quinquennat–, en revanche, son enthousiasme pour la consultation n’était pas flamboyant, avec une abstention de 69,8%. Un taux digne d’un scrutin européen! Et pourtant, il engageait sérieusement l’avenir des institutions de la Ve République.

Le septennat, un compromis boiteux

A l’origine, le mandat de président de la République n’était ni de sept ans ni de cinq ans quand la fonction fut instituée, en 1848, à l'avènement de la IIe République, mais de quatre. Cette durée de sept ans fut le fruit d'un compromis boiteux initié ensuite par Patrice de Mac Mahon, un président monarchiste de la IIIe République.

Les royalistes qui siégeaient à l’Assemblée nationale étaient alors plutôt partisans d’un mandat de dix ans alors que les républicains penchaient majoritairement pour une durée deux fois moindre. Les premiers, par sa longue durée, y voyaient un «mandat de monarque» qui pouvait préparer une nouvelle Restauration; les autres, par une durée abrégée, introduisaient une sorte de «dépersonnalisation» dudit mandat pour asseoir définitivement la toute jeune République.

Invité à se prononcer entre le décennat et quinquennat, Mac Mahon coupa la poire en deux et opta pour le septennat afin de contenter tout le monde –ce qui fut le cas. En 1875, l’amendement Wallon, du nom d’un député monarchiste du Nord, consacra, à une seule voix de majorité, l’établissement de la République… et du septennat.

Pendant les cent années suivantes –qui comprennent la parenthèse de l’Etat français de 1940 à 1944–, la durée du mandat du président de la République n’est plus vraiment un sujet de débat ou de polémique. A la place, son mode d’élection, l’étendue de ses pouvoirs et ses rapports avec le Parlement font les délices des dirigeants politiques et des constitutionnalistes.

Après la IVe République, établie à la fin de l’Occupation, où trois partis –les communistes, les socialistes de la SFIO et les démocrates-chrétiens du MRP– se partagent le pouvoir dans une valse ministérielle chronique, la Ve République, qui naît en 1958 avec le retour du général de Gaulle, apporte une stabilité en renforçant le pouvoir exécutif. Et le fondateur de la France libre le conforte encore plus, en faisant adopter par référendum en 1962 –l’Assemblée, qui est contre cette procédure, est dissoute– l’élection du chef de l’Etat au suffrage universel.

Tournant de 1973

Cent ans après Mac Mahon, la durée du mandat présidentiel est remise sur le tapis par Georges Pompidou, qui envisage le passage de sept à cinq ans en 1973. Si le projet de loi est adopté par l’Assemblée (270 voix contre 211), puis au palais du Luxembourg (162 voix contre 112), il apparaît clairement que le texte n’obtiendra pas la majorité requise des 3/5e devant les deux Chambres réunies en Congrès pour être approuvé. L’année suivante, le chef de l’Etat est emporté par la maladie, et le quinquennat avec lui.

Après le septennat de Valéry Giscard d’Estaing, on pouvait légitimement penser que la question allait revenir à l’ordre du jour puisque François Mitterrand, vainqueur de l’élection présidentielle de 1981, s’était prononcé en faveur du quinquennat pendant la campagne. Mais critique intransigeant des institutions gaullistes, il s’y coule avec une grande aisance politique... et personnelle.

Il faut attendre le passage de la première cohabitation avec la victoire de la droite aux législatives de 1986 et la réélection de Mitterrand en 1988 pour que les réflexions institutionnelles (dont le quinquennat) reprennent le dessus. Elles sont confiées en 1992 à une commission dirigée par le doyen Vedel, qui rend ses conclusions l’année suivante.

Sans se prononcer formellement pour le quinquennat, celles-ci évoquent un mandat présidentiel plus court. La perspective, pour la première fois sous la Ve République, d’un double mandat laissant le même homme à l’Elysée pendant quatorze ans n’y est probablement pas pour rien.

Finalement, la réforme reste dans les tiroirs et Chirac, favorable au maintien du septennat, succède à Mitterrand aux commandes du pays. Les choses seraient probablement restées en l’état si une nouvelle cohabitation n’était pas venue perturber le jeu en 1997. La dissolution de «confort» décidée par le président de la République, sur les mauvais conseils de son secrétaire général, Dominique de Villepin, fait entrer une majorité de gauche à l’Assemblée.

Patron de celle-ci, Lionel Jospin devient Premier ministre. Et Jospin, justement, est partisan du quinquennat! Une nouvelle fois, le projet est remis sur le métier.

«Le quinquennat serait une erreur»

Hostile à ce changement, Chirac déclare, le 14 juillet 1999:

«Le quinquennat serait une erreur, et donc je ne l’approuverai pas.»

Il craint alors, semble-t-il, qu’une telle réforme entre en application immédiatement et que, par voie de conséquence, son mandat prenne fin en 2000. Mais, en même temps, il met le doigt sur une autre question: la concordance de la durée des mandats du président et des députés qui, en raccourcissant l’un, le «rabaisse» institutionnellement parlant au niveau de l’autre.

Finalement, le coup ne part pas de Matignon mais des bancs de l’opposition de droite dans l’hémicycle de l’Assemblée. Il prend la forme d’une proposition de loi constitutionnelle présentée par VGE après que Chirac a passé le cap des cinq ans à l’Elysée. Adoptée en termes identiques par les députés et les sénateurs, la réforme du septennat est finalement soumise par le chef de l’Etat à ratification populaire en septembre 2000. La France passe ainsi au quinquennat présidentiel.

Celui-ci s’applique pour la première fois à l’occasion du second mandat chiraquien (2002-2007), généralement considéré comme un quinquennat d’immobilisme. A n’en pas douter, ni le président ni l’électorat n’ont encore pris la mesure du changement institutionnel qui vient de se produire.

En dehors de la concordance électorale entre l’élection du chef de l’Etat et celle des députés –ce qui est censé réduire les occasions de cohabitation–, un des principaux arguments invoqués pour l’instauration du quinquennat a été son caractère moderne. Il donne l’occasion au peuple de s’exprimer plus souvent. Mais en même temps, l’amputation de deux années de pouvoir réduit d’autant la portée politique de l’action et les réformes qu’incarne le président.

Farouche partisan de cette transition, Olivier Duhamel, constitutionnaliste écouté et député européen socialiste, avait assuré pendant la campagne référendaire de 2000 que le quinquennat changeait la République mais ne provoquerait pas un changement de République. Parmi les opposants, dont d’autres constitutionnalistes, la thèse était évidemment inverse: la nature de la République allait changer.

Le quinquennat de Nicolas Sarkozy, achevé en 2012, et celui en cours de François Hollande permettent d’apporter des éléments supplémentaires au débat qui a opposé (et qui oppose toujours) les partisans et les adversaires de cette modification institutionnelle.

Pour affirmer sa prééminence sur des députés élus pour une durée identique à la sienne, Sarkozy a fait le choix d’une hyper et d’une omniprésidence. Elle correspondait aussi certainement à sa nature intrinsèque mais, d’une certaine manière, s’imposait à lui pour éviter une banalisation de la fonction.

Présidentialisation à outrance

Cette façon de présidentialiser le régime à outrance a eu deux conséquences. D’une part, elle a donné un sacré coup de gomme sur la fonction de Premier ministre. François Fillon avait lui-même théorisé cet effacement et, adepte du «rentre dedans», Sarkozy lui en a donné acte à sa manière en qualifiant le chef du gouvernement de «collaborateur» peu de temps après son entrée à Matignon. D’autre part, cette présidentialisation a épargné au chef de l’Etat une remise en cause de son mandat par l’opposition malgré une popularité en berne pendant une bonne partie du quinquennat et une succession ininterrompue de revers électoraux lors des scrutins intermédiaires.  

La présidence Hollande offre quasiment le cas d’école inverse. Se voulant un «président normal» dès son entrée en fonction, l’homme est très rapidement devenu un président banal, en même temps que très impopulaire –beaucoup plus que son prédécesseur– en raison du flou et des contradiction de sa politique. Ne voulant pas s’afficher et s’affirmer comme un chef hyperactif –certainement par crainte de reproduire le sarkozysme–, il a programmé lui-même son effacement.

Et celui-ci a été conforté par un Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, qui, soit ne voulait (ou ne pouvait) pas faire d’ombre, soit n’avait pas pris en totalité la mesure de sa fonction. Résultat des courses, chaque élection intermédiaire est devenue une occasion pour l’opposition, extrême droite en tête, de réclamer la dissolution de l’Assemblée nationale. C’est devenu le moyen le plus sûr de remettre en cause, de façon quasi permanente, l’autorité et la légitimité du président.

La nomination d’un nouveau Premier ministre à poigne et «droit dans ses bottes» est-elle de nature à redresser la situation? En clair, Manuel Valls réussira-t-il à sauver le quinquennat de François Hollande? Le moindre des paradoxes ne serait pas que le chef du gouvernement, second rôle amoindri de l’exécutif par la volonté du quinquennat, soit celui qui parvienne à remettre le chef de l’Etat... sur la selle présidentielle.

La question est maintenant de savoir si le quinquennat, par sa brièveté, a définitivement tué cette présidence. Et toutes celles qui suivront, en ne promettant qu’un seul mandat, sans lendemain, à toutes celles ou tous ceux qui se lanceront dans l’aventure.

Une chose semble certaine, la réforme du quinquennat, qui reste incomplète et inachevée car elle n’a pas tranché entre un régime présidentiel et un régime parlementaire, laissera toujours planer sur la tête des postulants la menace de l’échec sans possibilité de se rétablir à temps.

Olivier Biffaud

Olivier Biffaud
Olivier Biffaud (28 articles)
Journaliste
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