Economie

Energie-climat: l’Europe fait le service minimum

Gérard Horny, mis à jour le 26.02.2014 à 11 h 08

Le programme de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030 de la Commission européenne est un chef d'oeuvre de compromis. Avec les défauts inhérents. Et puis, nos dirigeants ont d'autres préoccupations...

La Centrale thermique de Jänschwalde, en Allemagne, décembre 2009. REUTERS/Pawel Kopczynski

La Centrale thermique de Jänschwalde, en Allemagne, décembre 2009. REUTERS/Pawel Kopczynski

Le 14 février, le président Obama a quitté le froid et la glace du nord-est des Etats-Unis pour apporter le soutien de l’Etat fédéral aux Californiens confrontés à une sécheresse sans précédent à cette époque de l’année. Pendant ce temps, le Premier ministre britannique, les pieds dans l’eau, redécouvrait l’Europe et parlait de lui demander son aide financière face aux inondations que subissait son pays, de même que notre Bretagne à nous, tandis que l’Australie sortait de plusieurs semaines de canicule.

Tous ces phénomènes extrêmes sont venus nous rappeler que le réchauffement climatique faisait partie des questions que les gouvernements devaient traiter sans plus attendre, quoi qu’en disent des climatosceptiques de plus en plus isolés.

Le problème, c’est que nos gouvernants ont d’autres soucis: avec la courbe du chômage qui refuse de s’inverser ici et reste élevée ailleurs, la croissance qui reste vulnérable un peu partout, le dossier des émissions de gaz à effet de serre a actuellement une tendance fâcheuse à glisser vers le bas de la pile des affaires urgentes. 

La Commission européenne l’a bien compris. Les objectifs pour 2030 en matière de climat et d’énergie qu’elle a présentés le 22 janvier sont un chef-d’œuvre de diplomatie et d’équilibre entre écologie et économie. Elle ne s’en cache pas:

«Le cadre pour 2030 fixe un niveau d’ambition élevé pour la lutte contre le changement climatique, tout en tenant compte de la nécessité d’atteindre le but au moindre coût.»

Premier point à considérer: ce programme à l’horizon 2030 ne concerne en fait que la période 2020- 2030. D’ici là, on se contente de suivre la ligne fixée par le paquet énergie-climat de 2020, celle des 20-20-20:

  • une part de 20% pour les énergies renouvelables en 2020
  • une réduction de 20% des émissions de CO2 par apport à leur niveau de 1990
  • un gain d’efficacité énergétique de 20% (c’est-à-dire l’obligation de consommer 20% d’énergie en moins à production identique)

Les deux premiers de ces objectifs semblent en passe d’être atteints, même si c’est en partie pour de mauvaises raisons (la croissance a été plus faible que cela n’était prévu en 2008 au moment où ce texte a été adopté). Quant au troisième, il ne semble pas qu’il puisse l’être, mais la Commission sait bien qu’elle se heurterait à une grande difficulté si elle cherchait à imposer aux Etats le respect de cet engagement. Cette considération a joué aussi un grand rôle dans la définition de la politique qui devrait être suivie après 2020.

Des objectifs ambitieux, mais….

En qui concerne la réduction des émissions de CO2, l’objectif sera cette fois d’une réduction de 40% par rapport aux chiffres de 1990. En apparence, l’effort est considérablement durci. En fait, il semble que ce soit le minimum à réaliser si on veut avoir une chance de respecter les recommandations du Giec (groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat) pour limiter la hausse de la température à 2°C au cours de ce siècle, avec une réduction de moitié des émissions pour l’ensemble du monde et de 80% pour les pays de l’OCDE d’ici à 2050.

Les écologistes auraient préféré un chiffre supérieur à 40% pour 2030, les industriels souhaitaient aller moins vite, la Commission a joué la carte du compromis. Ce compromis est d’ailleurs plutôt satisfaisant: si tous les pays du monde prenaient des engagements comparables, l’avenir serait sans doute moins inquiétant.

Avec la part des énergies renouvelables, on entre dans le domaine des points davantage sujets à controverse: la Commission propose un objectif contraignant d’au moins 27% en 2030 au niveau de l’Union, mais ne fixe pas d’objectifs contraignants Etat par Etat. Les Etats devront expliquer ce qu’ils font en ce domaine dans des plans énergétiques nationaux. Cette contradiction –contrainte au niveau de l’Union sans contrainte au niveau des Etats– se résout en fait si l’on tient compte du désir de la Commission de voir s’établir une meilleure connexion entre les réseaux électriques des différents pays européens. Ainsi on ferait du solaire là où il y a du soleil et de l’éolien là où il y a du vent sans imposer des normes identiques Etat par Etat. L’idée est contestée, mais se défend.

Quant à la question de l’efficacité énergétique, elle devrait être analysée de façon plus approfondie en cours d’année lors de la révision de la directive consacrée à ce point spécifique. Le Parlement européen proposait un objectif de gain d’efficacité énergétique de 40%  en 2030, qui a fait hurler les industriels. La Commission joue donc la carte de la prudence, mais un gain de 25% à cette échéance lui semblerait suffisant pour atteindre son objectif global de réduction des émissions.

Un problème: le faible prix du CO2

Les choses commencent d’ailleurs à devenir vraiment intéressantes si on regarde de plus près la cohérence entre les divers outils utilisés.

Prenons l’exemple du système d'échange de quotas d’émission. L’idée de donner un prix au droit d’émettre du CO2 est bonne: plus le prix est élevé, plus les producteurs d’électricité ou les industriels concernés par ce système (plus de 11.000 installations en Europe) sont incités à investir pour ne plus avoir recours à des produits fossiles fortement polluants, voire s’en passer complètement.

Mais si vous avez, comme ce fut le cas au cours des dernières années, à la fois une faible activité économique et une forte incitation des Etats à produire de l’énergie renouvelable, le prix de la tonne de CO2 chute et n’a plus du tout de rôle incitatif. C’est ce que l’on constate actuellement, avec un prix qui oscille entre 6 euros et 7 euros, après être tombé à moins de 5 euros en janvier (venant de plus de 30 euros en 2008, avant la crise financière).

Que faire pour remédier à cette situation? La réponse la plus évidente paraît être une réduction du nombre des quotas en circulation. Mais le système européen d’échange des quotas d’émission est entré en 2013 dans une troisième phase qui doit durer jusqu’en 2020 et on ne change pas les règles du jeu en cours en cours du route.

La Commission européenne a seulement demandé et obtenu le report de la mise aux enchères de 900 millions de quotas de 2013-2015 jusqu’à la  fin de la période (des enchères ont lieu tout au long de chaque année). Des spécialistes du marché auraient souhaité une action plus énergique, des Etats s’y sont opposés. Le processus est en cours et, le 6 février, le Parlement européen a voté pour une mise en œuvre  plus rapide. Mais c’est tout ce qui sera fait jusqu’en 2020.

Une réserve de stabilité qui pourrait créer de l’instabilité

Instruite par l’expérience, la Commission propose pour la prochaine période d’échange qui démarrera en 2021 une réserve dite de stabilité, qui fonctionnerait selon des règles prédéfinies ne laissant aucun pouvoir d’appréciation ni à la Commission ni aux Etats membres quant à leur mise en œuvre.

Quand les quotas en circulation (ceux qui n’ont pas encore été utilisés pour couvrir une émission de CO2) dépasseraient un seuil haut, il en serait automatiquement retiré des enchères une certaine quantité; en sens inverse, si un seuil bas était touché, une quantité donnée serait retirée de la réserve et ajoutée aux enchères de l’année. Enfin, si le prix des quotas s’envolait brutalement, des millions de tonnes pourraient être retirées de la réserve, mais un mouvement contraire n’est pas prévu en cas de chute accélérée.

A première vue, ces dispositions paraissent assez judicieuses: des mesures automatiques, cela peut être un gage d’efficacité. Pas de discussions interminables, pas de contestation possible et chaque acteur du marché saurait à l’avance ce qui adviendrait en telle ou telle circonstance.

Cette solution simple serait-elle vraiment efficace? Trois chercheurs de la chaire Economie du climat (université Paris Dauphine–CDC Climat) ont procédé à plusieurs simulations et leurs conclusions sont peu favorables. On risquerait d’aboutir à l’inverse du résultat recherché:

«Une volatilité croissante du prix résultant du caractère automatique des interventions.» 

Ces économistes suggèrent donc de renoncer à ces actions automatiques et proposent la mise en place d’une «autorité indépendante avec un mandat précis pour piloter de façon dynamique l’offre de quotas dans le système et envoyer un signal-prix lisible et crédible aux acteurs économiques».

Un signal prix important

Il reste à savoir si la Commission pourrait accepter de revoir sa copie et si les dirigeants européens accepteraient une telle solution. A priori, ils y auraient intérêt. Comme le souligne Raphael Trotignon, l’un de ces trois économistes, «le soutien apporté aux énergies renouvelables se traduit toujours pour les Etats par une dépense, alors que le système des quotas d’émission rapporte de l’argent par le biais des ventes aux enchères».

De fait, si l’on regarde les résultats des enchères récentes, on voit qu’elles rapportent au niveau européen, avec un prix pourtant faible, des sommes toujours supérieures à 200 millions par mois (382 millions en janvier dernier), sauf au creux du mois d’août. Et, ajoute le responsable de l’initiative de recherche «Prix et Marchés du Carbone» à la chaire Economie du Climat, «si on veut vraiment faire baisser les émissions de CO2, il faut donner un signal par le prix du carbone».

Mais quels sont les dirigeants politiques qui se soucient  vraiment du prix des quotas de CO2? Le faible prix actuel satisfait plutôt les chefs d’entreprise concernés. Et, les 20 et 21 mars, le Conseil européen qui aura à se prononcer sur ces questions aura à parler de la coordination des politiques économiques et budgétaires ainsi que de la compétitivité industrielle, notamment du coût de l’énergie dans la production industrielle. Alors, la question du climat et du prix des quotas de CO2...

Gérard Horny

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