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Recevoir des milliards de la Russie ou du Golfe, est-ce vraiment pire que d’être aidé par les pays occidentaux?

James Traub, mis à jour le 06.01.2014 à 18 h 53

15 milliards à l'Ukraine qui refuse l'aide européenne, 12 milliards à l'Egypte qui refuse celle du FMI... Le financement par les pouvoirs autocratiques est-il dangereux?

Des dollars et des euros. REUTERS/Nikola Solic

Des dollars et des euros. REUTERS/Nikola Solic

Une nouvelle tendance est apparue dans le monde des aides financières internationales: le fonds d’urgence d’entraide des autocrates. L’été dernier, l’Arabie saoudite, le Koweït et les Emirats arabes unis ont accepté de verser 12 milliards de dollars à l’Egypte à la suite d’un coup d’Etat à l’encontre du gouvernement élu des Frères musulmans qui était alors en place, et que les états du Golfe craignaient autant qu’ils le méprisaient.

Et aujourd’hui, le président russe, Vladimir Poutine, a battu le record des donations à lui tout seul en offrant 15 milliards de dollars au président ukrainien, Viktor Ianoukovitch, alors que celui-ci doit faire face à de nombreuses manifestations dans son pays en réponse à son rejet de la proposition de partenariat de l’Union européenne. Dans ces deux cas, les autocrates ont dépassé sans le moindre effort les sommes habituelles versées par les institutions occidentales.

Bien sûr, les démocraties ne sont pas tout à fait irréprochables en matière d’aide au développement. Hans Morgenthau, le plus triste de tous les réalistes, a avancé l’idée, dans son livre paru en 1968, A New Foreign Policy for the United States («une nouvelle politique étrangère pour les Etats-Unis»), que l’aide au développement est en réalité un outil très efficace pour acheter des alliés, mais qu’en dehors de ça, c’est une perte d’argent inutile. Les milliards de dollars que les Etats-Unis ont versé à l’Egypte depuis les accords de Camp David, tout comme les milliards que les Américains ont dépensé en aide militaire, ne sont rien d’autre que ça. Cet argent a servi à récompenser un régime, tout comme l’aide inattendue que l’Egypte a reçue du Golfe, même si dans ces deux cas, le donneur espère tout de même que son argent aidera le peuple au passage.

Partons du principe que tout le monde a plusieurs motivations distinctes, y compris Vladimir Poutine, qui a affirmé qu’il agissait «non pas dans l’intérêt du gouvernement ukrainien mais pour le peuple d’Ukraine». Toutefois, il est vrai que la plupart des aides occidentales existent pour encourager la bonne gouvernance politique et économique d’un pays, alors que le fonds d’urgence des autocrates a pour but de soutenir les gouvernements autoritaires en place, et donc d’encourager une mauvaise gouvernance. Et parce que les autocraties sont mieux organisées que les démocraties ne sont faites pour gagner à ce jeu, ces aides sont une menace sérieuse pour les réformes politiques et économiques.

La rapidité des pays autoritaires

La «promotion de l’autocratie» n’est pas en soi un phénomène nouveau. Une étude de 2010 citait déjà le soutien de la Chine au régime de Hun Sen au Cambodge, et le soutien de la Russie au régime du Kirghizstan comme exemples pour montrer que ces deux pays cherchaient non seulement à défendre leurs intérêts économiques et géopolitiques, mais aussi à affaiblir les forces démocratiques tout en consolidant les forces autoritaires du pays. Tous deux souhaitaient s’assurer que leurs voisins ne menaceraient pas leur autocratie.

En revanche, ce qui rend cette politique vraiment efficace, c’est la redistribution des richesses mondiales qui a rempli les coffres des souverains de Russie, de Chine et du Golfe.

La concurrence en termes d’aides internationales paraît maintenant bien inégale. Le soutien du Golfe a permis à l’Egypte de refuser un prêt de 4,8 milliards de dollars proposé par le FMI. La donation russe, ainsi qu’une réduction drastique du prix de vente du gaz naturel de Russie, ont permis à l’Ukraine de rejeter une aide de 4 milliards de dollars de la part du FMI.

Et ce n’est pas seulement une question de somme, mais aussi d’efficacité et de rapidité. Ce qui est formidable avec les Etats autoritaires, c’est que lorsqu’un dirigeant décide de dépenser l’argent du pays, le chèque peut être posté dès le lendemain. En revanche, les gouvernements occidentaux ont hésité pendant des années avant d’augmenter l’aide au gouvernement civil d’Egypte. Une action rapide aurait pu vraiment contribuer à renforcer la légitimité fragile du président Mohamed Morsi.

Et puis, il y a le quiproquo. Le FMI et l’Union européenne souhaitaient que l’Ukraine balaye une fois pour toutes la corruption tenace et les dysfonctionnements qui ont plongé le pays dans la crise économique. Le FMI a exigé que l’Egypte augmente ses revenus et réduise ses subventions liées au pétrole. Donner de l’argent sans demander de garanties n’aurait fait qu’encourager les comportements irresponsables.

Mais exiger ce genre de sacrifices de la part de ses citoyens nécessitent d’avoir un gouvernement fort et soutenu par le peuple. Morsi a sérieusement considéré la proposition du FMI, avant de se retirer. S’il avait accepté, il aurait sûrement été destitué encore plus tôt. Les Etats du Golfe ont bien sûr donné cet argent aux généraux égyptiens sans rien exiger en retour, tout comme Poutine avec l’Ukraine. Leur but était de renforcer un comportement, et non d’essayer de le changer.

La seule institution occidentale à être assez puissante pour obtenir ses exigences est l’Union européenne, qui est prête à débourser des dizaines de milliards de dollars pour éviter que ses membres les plus faibles, comme la Grèce ou l’Espagne, ne la quittent, et a pu ainsi exiger des sacrifices douloureux de leur part. Parce que les sommes en jeu sont si importantes, et parce qu’il est si avantageux d’être membre, l’Union européenne est unique dans sa capacité à dicter le comportement de ses Etats membres et des pays qui souhaiteraient rejoindre l’Union. En effet, ce qui est incroyable dans le cas de l’Ukraine, c’est que la Russie a réussi à doubler la seule institution occidentale qui peut vraiment peser dans la balance.

Une aide généralement inefficace

On aimerait bien se dire qu’un citoyen rationnel choisirait de recevoir de l’argent de la part des institutions, malgré tous les désavantages que cela présente, plutôt qu’une aide rapide d’un autocrate. Mais cette idée part du principe que le traitement amer que propose l’Occident est capable de régler les problèmes du pays. Rien n’indique que ce soit le cas.

Dans un article de 2003, un économiste du développement, William Easterly, a comparé les 20 bénéficiaires les plus importants de «prêts d’ajustement structurel» accordés par le FMI et la Banque mondiale entre 1980 et 1999 avec un ensemble de pays en voie développement, et il a découvert qu’on ne pouvait en fait pas distinguer les deux groupes en termes de progrès économique.

De nombreux bénéficiaires avaient reçu plus de douze prêts, et s’étaient débrouillés pour éviter toutes les contreparties onéreuses. Les Etats-Unis ont tenté de régler ce problème en créant la Millenium Challenge Corporation, qui apporte une aide financière au développement aux pays capables de prouver qu’ils ont une bonne gouvernance.

Mais le fonds se limite à moins de 2 milliards de dollars par an, ce qui veut dire qu’il ne peut vraiment servir qu’à de petits Etats, et aucun autre donateur n’a adopté une approche similaire. Easterly est sceptique en ce qui concerne les aides internationales, et affirme que l’aide au développement est en général inefficace quand il s’agit de modifier les comportements.

Je n’essaie pas de dire que les aides et prêts ne peuvent pas produire de meilleurs gouvernements et des politiques économiques plus raisonnables. On trouve la preuve qu’ils en sont capables en observant des démocraties fragiles comme celle du Liberia, ou des autocraties relativement efficaces comme en Ethiopie.

Ce genre d’aide ne fonctionne, en revanche, «que si le receveur est vraiment, vraiment sincère dans sa démarche», comme Charles Kenny, du Center for Global Development, nous l’a précisé. Certains Etats ont fait des pieds et des mains pour entrer dans l’Union européenne, mais le président Ianoukovitch et son parlement plus que docile ont traîné les pieds sur les réformes politiques et économiques exigées par l’Union.

Même si Ianoukovitch avait accepté de signer l’«accord d’association» qui offrait le libre-échange avec l’Europe, il serait sûrement revenu sur les engagements pris en terme de réformes.

Ce qu’il faut retenir, c’est que le fonds offert par les autocrates est une solution rapide mais de courte durée, alors que les bénéfices sur le long terme d’une aide sous conditions apportée par les pays occidentaux sont moins clairs qu’ils ne le paraissent.

Quelles récompenses?

On peut facilement deviner qui va remporter ce marché. Les seuls facteurs qui limitent les autocrates sont, tout d’abord, le coût élevé du soutien aux pays irresponsables, et ensuite, le danger de provoquer le public. Ce n’est pas un problème en Egypte, où le régime actuel jouit d’un soutien très large de la population, mais c’en est un en Ukraine, où de plus en plus de citoyens se moquent de leur dirigeant en le traitant de pion à la solde de la Russie. Et Moscou reste bien sûr un partenaire de danse particulièrement terrifiant.

La manière la plus évidente pour l’ouest de gagner cette compétition est d’imiter l’Union européenne en offrant des récompenses irrésistibles en cas de bon comportement. Mais cela demanderait un engagement vis-à-vis des aides, des échanges et des investissements que les Etats de l’ouest ne sont pas prêts à prendre. Et de toute manière, ce ne serait pas forcément efficace, puisque des mauvais Etats pourraient toujours prendre l’argent sans s’occuper des réformes qu’ils ont promis de mettre en place.

Peut-être que la patience est la meilleure approche. Selon des rapports récents, l’Egypte ne va pas modifier sa politique en matière d’aide et le FMI voit l’Ukraine comme un cas désespéré. Du coup, peut-être que leurs généreux donateurs vont finir par se dire qu’ils ne peuvent pas continuer à financer des politiques ruineuses pour toujours.

James Traub

Traduit par Hélène Oscar Kempeneers

James Traub
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