France

Faire bouger les fonctionnaires, est-ce bon pour la santé de l'Etat?

Agathe Vovard, mis à jour le 02.01.2014 à 16 h 49

[ENQUÊTE SUR LA MOBILITÉ 2/2] La mobilité des fonctionnaires est parfois très faible. Certains proposent donc d'obliger les agents publics à changer de poste au bout d'un laps de temps. Mais cette «révolution» est-elle souhaitable? Et réalisable?

Dans un hôpital à Marseille en 2008. REUTERS/Jean-Paul Pelissier

Dans un hôpital à Marseille en 2008. REUTERS/Jean-Paul Pelissier

« Première partie: Les fonctionnaires ne sont pas (toujours) scotchés à leur fauteuil

Encourager la mobilité des fonctionnaires, pourtant pas si immobiles que cela, fait partie des priorités des gouvernements depuis quelques années. Les cas de mobilité sont parfois effectivement très rares. Si le taux de mobilité géographique (avec changement de département) dans la fonction publique de l'Etat est supérieur à la moyenne dans le privé, tel n'est pas le cas dans la fonction publique territoriale (0,5% des agents) ou hospitalière (1,1%). Les fonctionnaires d'Etat ne sont de même que 2,4% à avoir changé d'employeur entre 2010 et 2011, et les fonctionnaires territoriaux 0,9%, etc. Mais en la matière, une révolution est-elle souhaitable?

Plusieurs rapports invitent à encourager les changements de postes au sein de la fonction publique. Mais pourquoi, après tout? Les objectifs sont certes louables. Il s'agit d'éviter des risques d'atteinte à la déontologie (si un fonctionnaire occupe trop longtemps le même poste, il peut exister un risque de collusion avec certains interlocuteurs). Autre objectif: enrayer la perte de compétence ou d'employabilité, susceptible de se produire après une trop longue affectation dans un même poste.

C'est Nicolas Sarkozy qui avait relancé le débat de la mobilité des fonctionnaires en 2007. L'un des principaux buts était alors de répartir au mieux les effectifs de la fonction publique. Dans ce cas, la mobilité est davantage vue comme une modalité de gestion des ressources humaines.

Modalité de gestion des ressources humaines

«On essayait alors par tous les moyens de redimensionner l'Etat et de réduire le nombre de fonctionnaires», souligne Guy Barbier, secrétaire général du syndicat Unsa-fonction publique. C'est la crainte des fonctionnaires, et de leurs représentants syndicaux: que la mobilité serve à mettre des agents là où les besoins sont importants, certes, mais non sans supprimer quelques (voire beaucoup) de têtes, pour faire des économies. C'est la fameuse «maîtrise de la dépense publique».

«La loi distingue clairement le grade et la fonction. Le grade peut se définir par le niveau et le domaine de qualification auquel un agent est recruté, généralement à la suite d’un concours. Le fonctionnaire est titulaire de son grade. En revanche, c’est l’employeur qui détermine la fonction occupée, compte tenu de l’intérêt du service. Par exemple, si on a besoin de plus de policiers dans des communes qui se développent et moins dans d’autres, il faut pouvoir organiser une mobilité au profit des premières», explique Jean-Ludovic Silicani. Cet ancien commissaire à la réforme de l’Etat et auteur en 2008 d'un livre blanc sur l’avenir de la fonction publique parle «d'adaptation des effectifs».

Les décideurs de la fonction publique actuels pourraient envisager que la mobilité rentre en ligne de compte pour la progression de carrière. Dans un des quatre scénarios qu'il propose, un rapport de l'administration de septembre 2013 envisage d’introduire des obligations de durée minimale et/ou maximale sur un poste, afin de développer la mobilité dans la fonction publique. Ces durées pourraient être inscrites dans les statuts des corps* (comme cela existe pour les magistrats), dans des engagements individuels, notamment pour les zones souffrant d’un déficit d’attractivité, ou négociés collectivement.

«Entre deux agents ayant des niveaux de qualification similaires et exerçant bien leur fonction, il me semblerait normal de donner un avantage de carrière à celui qui a occupé un poste difficile, par exemple dans un quartier sensible, ou correspondant à une responsabilité managériale importante. J’ai proposé dans mon livre blanc que certaines promotions de grade (l'un des axes de promotion dans la fonction publique, ndlr) soient réservées aux agents ayant accepté d’occuper ces emplois difficiles. Cela me semble équitable et favorise les agents qui prennent des risques, sans pour autant obliger tout le monde à en prendre», explique aussi Jean-Ludovic Silicani.

Pour les partisans du développement de la mobilité, il existe des avantages pour l'agent public. «Il y a un intérêt évident à pouvoir bouger : pour un magistrat qui souhaite devenir président d’un tribunal par exemple, ce changement de fonction implique, le plus souvent, un changement du lieu de travail. La mobilité est utile à la fois au bon fonctionnement du service, donc à l’employeur et à l’usager, et au bon déroulement de la carrière des agents », ajoute le haut fonctionnaire.

Dispositif gagnant-gagnant ?

Mais instaurer une obligation de mobilité dans les carrières n'est pas tellement du goût des représentants syndicaux. «Il faut distinguer mobilité choisie et mobilité imposée (dans le cadre de la restructuration d'un service par exemple). Notre grande crainte est que la mobilité devienne un élément de la carrière. Si l'agent n'est pas mobile, cela signifierait qu'il n'est pas capable, qu'il ne mérite pas d'évoluer», explique Claude Simoneau, secrétaire général adjoint de la Fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière.

De plus, les fonctionnaires ne sont pas plus immobiles aujourd'hui qu'auparavant. «L'engouement pour les sujets concernant la mobilité des fonctionnaires laisse penser que cette dernière ne peut être que géographique, ou inter-fonction publique. Pourtant, la mobilité peut être fonctionnelle. Et elle n'est pas forcément un accélérateur de carrière, alors pourquoi l'encourager?», interroge Claude Simoneau.

En effet, les mobilités ne sont pas forcément synonymes de promotions dans la fonction publique. 37% d'entre elles résulteraient d'une logique de progression hiérarchique (le taux monte toutefois à 51 % dans la fonction publique territoriale). Or les fonctionnaires qui souhaitent évoluer veulent très massivement (comme tout le monde) progresser hiérarchiquement et voir le contenu de leur poste évoluer.

Autre piste de réflexion pour favoriser la mobilité: procéder à des simplifications statutaires. «Malgré une réduction importante, depuis dix ans, du nombre de corps* composant la fonction publique de l’Etat, il en reste plus de 300. Ce cloisonnement freine la mobilité, car c’est au sein d’un même corps que se déroule la carrière de la plupart des agents publics», souligne Jean-Ludovic Silicani.

Manque d'information et d'accompagnement

Mais même pour les fonctionnaires qui se disent volontaires pour faire une mobilité, le manque d'information est patent, de même que le manque d'accompagnement. Selon une enquête menée par le syndicat CFE-CGC du ministère de l’Intérieur en 2013, citée dans le rapport des inspections générales de septembre 2013, 86% des agents interrogés méconnaissent les mesures d’accompagnement à la mobilité.

Il existe en effet des dispositifs incitatifs, qui sont évidemment importants dans une éventuelle décision. Mais ces derniers se révèlent coûteux et insuffisamment ciblés, selon le rapport de l'administration de septembre.

Dans un rapport paru fin octobre, le conseiller d'Etat Bernard Pêcheur souligne «la difficulté, voire l’impossibilité, de connaître les emplois publics vacants». Les sources d'informations sont nombreuses. Il existe d'abord plusieurs bourses de l'emploi, au moins une par type de fonction publique (Etat, hospitalière, territoriale). L'Etat a mis en place notamment la bourse interministérielle de l’emploi public (BIEP). Mais les employeurs ne sont pas obligés d'y publier les postes vacants.

Il existe aussi des bourses régionales de l’emploi public (BRIEP), dont l'objectif est de rassembler les offres d'emploi sur un bassin d'emploi donné. Mais ces différents outils sont plus ou moins connus. Et une majorité de postes à pourvoir sont proposés en catégorie A, c'est-à-dire avec les niveaux hiérarchiques et de diplômes les plus élevés. En outre, les données entre le site national et les sites régionaux ne sont pas forcément agrégées.

Pour la fonction publique hospitalière, il existe aussi un site centralisé, mais encore faut-il le connaître, et le nombre d'offres est très faible (3 offres d'emploi de sages-femmes dans la France entière au 9 décembre par exemple...). De leur côté, les agents de la fonction publique territoriale peuvent également consulter des organismes appelés centres de gestion, qui ont mis en place un site national.

A tout le moins, il paraît indispensable que les trois bourses d'emploi nationales des différentes fonctions publiques soient rapprochées via un portail commun, comme le recommande notamment le rapport des inspections de septembre dernier. Une proposition qui figurait également dans le rapport de 2008 de Jean-Ludovic Silicani... Même topo pour la création d'une CVthèque nationale permettant aux fonctionnaires de faire connaître leur disponibilité à la mobilité à des employeurs prédéterminés, proposition qui n'a toujours pas été mise en œuvre.

Cercle vicieux

Les services de ressources humaines et les encadrants jouent un rôle primordial dans la mobilité des agents publics. Or le système gagnerait à ce qu'ils se montrent davantage à l’écoute des projets de mobilité. En effet, on marche parfois un peu sur la tête. De nombreux projets ne trouvent ainsi pas de dénouement favorable, car les agents publics qui souhaitent demander une mobilité ne font pas connaître leur souhait à leur hiérarchie, ou bien parce que leur administration ne souhaite pas faire de publicité sur les postes potentiellement vacants, tant que le candidat n’a pas suffisamment progressé dans sa recherche de poste...

S'instaure alors un cercle vicieux de la faiblesse de l’offre de postes, qui crée aussi la faiblesse de la demande, et qui empêche la constitution d’un marché suffisamment nourri de la mobilité.

Autre obstacle en termes d'informations et de passerelles entre fonctions publiques: il n'existe pas de répertoire commun des métiers. Pour l'instant, chaque versant de la fonction publique dispose de son propre répertoire. Il est vrai qu'un tel document est difficile à produire, en raison de la très grande diversité des métiers qui existent dans les différentes fonctions publiques. Des fonctions analogues sont certes exercées dans les trois versants. Mais les rapprochements ne sont pas toujours faisables. Les trois fonctions publiques disposent par exemple du titre de «technicien supérieur». «Mais le travail d'un technicien d'un service sanitaire n'a strictement rien de commun avec celui d'un technicien de service environnement», tempère Guy Barbier.

Pas sûr que les négociations sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations dans la fonction publique, qui doivent s'engager entre le ministère et les organisations syndicales début 2014, parviennent à dépoussiérer le panier de crabes de la mobilité des fonctionnaires.

Agathe Vovard

* Les fonctions publiques d'Etat et hospitalière sont divisées en «corps», et la fonction publique territoriale en «cadres d'emploi». Il existe plus de 300 corps rien que pour la fonction publique d'Etat... Retourner à l'article

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