Economie

Réduire les dépenses publiques? Bon courage, M. Ayrault!

Gérard Horny, mis à jour le 02.12.2013 à 3 h 26

Tout le monde s'accorde sur la nécessité de réduire les dépenses publiques «inutiles». Mais chaque dépense étant forcément utile à quelqu'un, personne ne veut faire les frais d’une remise en ordre.

ciseaux / James Bowe via Flickr CC License by.

ciseaux / James Bowe via Flickr CC License by.

L’idée de remettre la fiscalité à plat est un joli coup politique. Mais c’est aussi une bonne idée. A un détail près: cela peut entraîner très loin, si l’on prend en compte tous les prélèvements obligatoires, et cela oblige aussi à se poser la question des dépenses que ces impôts et cotisations financent. Et la réponse n’est pas évidente.

Objectivement, Jean-Marc Ayrault a bien joué: sa proposition a surpris tout le monde et a calmé le jeu. Il était temps, la perte d’autorité du gouvernement devenant préoccupante. Maintenant que les consultations ont commencé, il est nécessaire d’essayer de voir où ce processus peut nous mener.

A priori, beaucoup d’impôts et de taxes pourraient être concernés, puisque, comme le Premier ministre l’a déclaré, «c’est un véritable enjeu de compétitivité pour les entreprises et de pouvoir d’achat pour les ménages». Dans cette logique, la réforme concernerait évidemment l’impôt sur le revenu et la GSG, mais elle devrait englober l’impôt sur les sociétés et aussi les impôts locaux, qui sont particulièrement complexes et illisibles (le calcul des valeurs locatives se fait toujours en référence aux valeurs de 1960 et 1970 et la remise à plat de ce système n’a jamais été menée à son terme, par crainte des mécontentements).

Des demandes contradictoires

On voit tout de suite que les souhaits que peuvent émettre les différents partenaires sociaux et agents économiques sont contradictoires. La grande réforme que pourrait constituer la fusion de la CSG et de l’impôt sur le revenu, à supposer qu’elle soit vraiment utile, serait de toute façon vue peu favorablement car elle porterait un coup fatal à la gestion paritaire des organismes de Sécurité sociale et au partage de multiples postes qui en résulte. Quant au prélèvement à la source, il susciterait beaucoup de problèmes pour un gain en efficacité discutable, comme l'a montré un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires de février 2012.

Bref, les obstacles ne manquent pas. Et le gouvernement aura à faire des choix difficile pour concilier à la fois la compétitivité des entreprises et le pouvoir d’achat des ménages: s’il voulait vraiment privilégier le premier point, il devrait faire évoluer la fiscalité française dans une direction plus proche de celle que choisissent la plupart de nos grands partenaires, avec à la fois une hausse de l’impôt sur le revenu et un nouvel alourdissement de la TVA. Succès assuré!

Pour baisser les impôts il faudrait baisser plus les dépenses

La manœuvre est d’autant plus risquée qu’il s’agit de la réaliser «à prélèvements obligatoires constants». Dans l’esprit de Jean-Marc Ayrault, il s’agissait de rassurer les gens: la réforme ne sera pas l’occasion de relever encore les impôts d’une façon globale.

Mais cela ne rassure pas vraiment, car cela signifie que, pour certains, la note sera plus lourde. La réforme serait plus facile si elle pouvait s’accompagner d’une baisse des prélèvements obligatoires.

Mais cette éventualité ne parait guère à envisager pour 2015, année où la réforme devrait commencer à entrer en vigueur. Car la France dépense plus qu’elle ne gagne: or, comme elle doit réduire ses déficits et que les hausses d’impôt passées ne suffisent pas, il faut abaisser le niveau de ses dépenses. Alléger le poids des impôts supposerait que le rythme de la baisse des dépenses publiques soit accéléré. Et, cela, c’est encore plus difficile que de faire passer des hausses d’impôt!

C’est quoi une dépense inutile?

Que nous dit le Premier ministre? Qu’il veut des dépenses «utiles». Que nous dit l’opposition, par la voix de Jean-François Copé, par exemple? Que l’Etat, plutôt que de s’engager dans une réforme des impôts, ferait mieux de se mettre en situation de les baisser «en baissant massivement les dépenses publiques inutiles».

En apparence donc, tout le monde est d’accord: chasse aux dépenses inutiles. Le problème se complique toutefois quand on demande à chacun quelles sont ces dépenses inutiles qu’il faudrait couper. Là, c’est le silence.

La raison de cette gêne est simple: en fait, toutes les dépenses publiques sont utiles… à ceux qui en bénéficient. Couper dans des dépenses, c’est se mettre à dos leurs bénéficiaires, qui sont aussi des électeurs. Ce n’est pas évident.

Songeons que les 15 milliards d’économies dans le budget de l’Etat qui vont être réalisés en 2014 et doivent continuer au même rythme au cours des années suivantes ne sont pas en fait de vraies coupes dans les dépenses: il s’agit simplement d’une baisse par rapport au chiffre qui aurait été obtenu en continuant à dépenser au rythme précédent.

Et cet effort-là est déjà douloureux. Les critiques pleuvent sur la fermeture d’une caserne, de consulats, d’un centre culturel à Berlin, etc. Tout le monde dénonce la gabegie des finances publiques, mais personne ne veut faire les frais d’une remise en ordre.

Le gros problème: la protection sociale et la santé

Ce lourd dossier est un peu technique et très politique. Technique, parce qu’il est certain qu’il est toujours possible de réaliser des gains de productivité par l’usage des techniques modernes et une meilleure organisation. Politique, parce qu’une vraie baisse du poids des dépenses publiques en France (plus de 56% du PIB actuellement) nécessiterait de faire des choix déterminés par une vision de la société et de l’avenir.

Il ne s’agit pas simplement de stabiliser ou de réduire la dotation de tel ou tel ministère, il s’agit de déterminer ce que le citoyen peut attendre de l’Etat, des collectivités locales et de la Sécurité sociale.

Sur les quelque 1.150 milliards de dépenses publiques en 2012, la protection sociale, qui regroupe des prestations versées par la Sécurité sociale (retraite, chômage, indemnités journalières maladie et maternité, famille) mais aussi par les collectivités locales et l’Etat (exclusion, handicap, dépendance) représente le poste le plus important (43,1% du total). Un chiffre auquel on peut ajouter les dépenses de santé, deuxième poste le plus lourd (14,6%): à elles deux, ces catégories représentent donc 57,7 % des dépenses publiques.

Un gouvernement qui veut vraiment faire des économies ne peut pas ignorer ces deux postes. Et ça ne se fait pas sans mal: chaque réforme des retraites, par exemple, tourne au psychodrame.

L’enseignement, quasiment intouchable

Si on continue à regarder les dépenses publiques par ordre décroissant de dimension, on arrive à l’enseignement, avec 124,8 milliards, soit 10,8% du total. Il y a quelques années de cela, un conseiller d’un ministre socialiste de l’Economie nous affirmait que c’était là où l’Etat pourrait faire le plus d’économies.

La masse salariale est en effet considérable: 80,4 milliards d'euros (sur les 267,7 milliards de salaires versés par l’ensemble des administrations), de la maternelle au supérieur, avec une hausse d'un bon milliard par an. Mais on voit mal cette majorité regarder sérieusement s’il ne serait pas possible d’inverser la courbe. On peut être courageux sans être suicidaire! Personne n’est prêt aujourd’hui à vouloir menacer de nouveau de dégraisser le mammouth

Viennent ensuite les services généraux des administrations, avec 120,5 milliards (10,4% du total). Là, tout de suite, les regards de ceux qui haïssent les fonctionnaires s’allument: c’est là qu’il faut tailler!

Pas de chance, ce n’est pas aussi simple: dans cette somme sont inclus les 48,4 milliards que coûte la dette publique et les salaires versés aux fonctionnaires comptés dans cette rubrique sont stables, voire en recul par rapport aux chiffres enregistrés trois ou quatre ans plus tôt, à 34,2 milliards.

Les aides à l’économie: ce n’est pas le moment de les couper!

Le poste suivant, celui des affaires économiques, avec ses 75,3 milliards, offre davantage de possibilités: c’est là que l’on retrouve toutes les interventions de l’Etat dans l’activité économique, ses subventions et ses aides. Tout le monde s’accorde à dire qu’il serait souhaitable de simplifier les procédures, voire d’en supprimer, et que de substantielles économies pourraient être réalisées sans que le pays n’en souffre.

C’est probablement vrai, sauf que le contexte actuel se prête mal aux coupes et que les discours hardis sur ce thème se transforment soudain en un silence assourdissant dès que le pouvoir envisage de passer à l’action. Il faut que l’Etat dépense moins, c’est exact, dit-on alors, mais ce ne sont pas les coupes envisagées qui seraient les plus justifiées, il faudrait regarder ailleurs. C’est toujours ailleurs qu’il faut regarder….

On rencontre le même problème avec le logement et les équipements collectifs, qui représentent 39,3 milliards, où la demande est forte. Précisons que les aides sociales au logement (plus de 22 milliards) ne sont pas comptabilisées ici, mais dans le poste protection sociale.

Ensuite vient la défense (38,6 milliards), poste important dans le budget de l’Etat, mais qui ne représente que 3,3% de l’ensemble des dépenses publiques. Cela fait déjà plusieurs années que l’arrêt de la hausse des dépenses y est de rigueur et des économies significatives supplémentaires supposeraient un consensus sur la place de la France dans le monde et le rôle de ses armées; pour l’instant, il paraît difficile d’aller beaucoup plus loin.

Il faut être cohérent

Quant aux derniers postes (ordre et sécurités publics, avec 36,3 milliards, loisirs, culture et cultes, avec 29,5 milliards et protection de l’environnement avec 22,3 milliards), il est sans doute possible d’y faire des progrès de gestion, mais si l’on prend l’exemple des services de police, des tribunaux et de l’administration judiciaire, c’est plutôt des moyens supplémentaires qui seraient nécessaires.

Bref, la réduction du poids des dépenses publiques ne s’annonce pas comme une partie de plaisir. Et le simple de fait de réaliser chaque année pendant au moins quatre ans 15 milliards d’économies serait déjà une belle prouesse.

Mais c’est une nécessité: les impôts, taxes et cotisations ne suffisent pas, une partie de ces dépenses est financée à crédit. C’est notamment le cas des dépenses de protection sociale, et cela ne peut durer: ou il faut admettre de nouvelles hausses d’impôts ou de cotisations, ou il faut accepter des économies. A un moment donné, il faut être cohérent.

Gérard Horny

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Journaliste
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