Monde

Au Liberia, le droit des femmes passe par une police féminisée

Foreign Policy, mis à jour le 04.08.2013 à 9 h 20

Dans un pays où le viol a servi d'arme de guerre, des réformateurs font tout leur possible pour que les femmes s’engagent en nombre dans les forces de l'ordre.

Monrovia, 2011. REUTERS/Luc Gnago

Monrovia, 2011. REUTERS/Luc Gnago

En 2003, à la fin de quatorze années de guerre civile, le gouvernement libérien s'est mis à revoir de fond en comble son secteur de la sécurité. Les réformes se sont tout particulièrement concentrées sur la LNP, la police nationale libérienne, qui avait à la fois une réputation à restaurer et le problème d'une violence sexuelle endémique à régler. Entre 2005 et 2011 –sous l'impulsion de la première femme présidente d'un pays africain et de la mission de maintien de la paix la plus conséquente de toute l'histoire des Nations unies–, la réforme de la LNP s'est axée sur les questions de genre. En particulier, la LNP s'est efforcée de recruter davantage de femmes et d'être plus réactive face aux violences sexuelles. 

Construire la confiance des Libériens pour leur police n'allait pas être chose facile. Pendant la guerre civile, certains officiers avaient fait usage de la violence, et du viol, contre des opposants politiques et des civils. Comme l'expliquait en 2011 John Nielsen, alors chef adjoint de la police pour la Mission des Nations unies au Liberia (MNUL), «la LNP comportait une unité spéciale, les “bérets noirs”, accusés d'être des assassins et des violeurs. Et ces types sont toujours dans les parages».

Par ailleurs, la police du Liberia était notoirement connue pour sa gestion très médiocre des affaires de violences sexuelles et sexo-spécifiques (violence familiale, maltraitance des enfants, agressions sexuelles, etc.) Selon Deddeh Kwekwe, directrice de l'unité Violences sexuelles et sexo-spécifiques au sein du ministère libérien de l'Egalité des sexes et du développement, avant la guerre «si une femme battue venait pour porter plainte contre son mari, la police lui disait “c'est de votre faute s'il vous a frappée”. Si une autre venait pour un viol, la police lui faisait comprendre qu'elle l'avait bien cherché. Et les femmes sortaient traumatisées des commissariats». Cette façon de faire avait des conséquences directes sur la dénonciation des violences sexuelles. 

De plus, les survivants d'un viol hésitaient souvent à porter plainte du fait des stigmatisations et des tabous associés à ce crime. La plupart du temps, les agresseurs étaient connus des victimes –des enfants dans la majorité des cas. Il s'agissait d'un voisin ou d'un membre de la famille, et il valait mieux régler le problème en privé. Cette sous-dénonciation était aussi exacerbée par le manque de femmes dans le secteur de la sécurité. En 2005, alors que la majorité des victimes de violences sexo-spécifiques préférait consigner leur plainte auprès d'un policier femme, elles n'étaient que 2% parmi les forces de l'ordre.

Pour rééquilibrer les choses –et pour se conformer à la résolution du Conseil de sécurité des Nations unies sur les femmes, la paix et la sécurité– la MNUL, la présidente Ellen Johnson Sirleaf et l'équipe chargée pour le Liberia de la stratégie de réduction de la pauvreté fixèrent un objectif de 20% de femmes officiers de police, à atteindre d'ici 2014.

Une gageure immédiate, vu le nombre plus que limité de femmes éligibles. Pour postuler, ces dernières devaient avoir l'équivalent du bac. Mais des décennies de guerre, des infrastructures insuffisantes et –dans certaines régions du pays– une culture voyant l'éducation des filles d'un mauvais œil faisaient que très peu de femmes pouvaient se targuer d'un diplôme de grade universitaire. En 2007, selon l'enquête sur la démographie et la santé au Liberia, elles n'étaient que 5% à avoir dépassé le collège.

Et parmi celles qui possédaient le diplôme requis, bon nombre ne voulaient pas postuler (des hésitations communes aux hommes, dans certains cas). Selon Roland Foley, directeur du personnel de la LNP, «pour les femmes, entrer dans la LNP ne correspondait pas à un vrai métier, à cause du maigre salaire, d'avantages quasi inexistants et de leurs a priori sur la police».

Des observations que confirme Nielsen, de la MNUL: dans la LNP, les opportunités d'avancement étaient limitées car les plus hauts grades étaient alloués à des nominations politiques. De plus, les officiers pouvaient être affectés dans les régions les plus rurales du Liberia, là où les routes, les écoles, les hôpitaux et autres commodités se faisaient rares. Un autre obstacle au recrutement des femmes relevait d'un problème structurel des institutions sécuritaires libériennes, un secteur traditionnellement réservé aux hommes. Les recrues féminines étaient souvent cantonnées à du secrétariat et personne ne les considérait aptes à du travail de terrain réactif et tactique.

Mais, malgré toutes ces entraves, à la fin 2005, le mouvement réformiste commença à monter en puissance. Les pays donateurs s'engagèrent à investir dans la lutte contre les discriminations sexuelles et les officiers de la LNP purent récolter les premiers fruits de leur collaboration avec la MNUL. Et, avant toute chose, le pays avait désormais à sa tête une présidente bien décidée à exercer sa volonté politique en faveur du changement.

* * *

Trois officières de la LNP, en particulier, jouèrent un rôle très important pour définir l'axe et la stratégie des réformes policières. La première, Beatrice Munah Sieh, fut nommée par la présidente Johnson Sirleaf en 2006 au poste d'inspecteur général, soit le plus haut grade de la LNP. Munah Sieh avait travaillé 18 ans dans la police libérienne, avant de fuir la guerre en 1996 pour le New Jersey, où elle était devenue enseignante spécialisée. Elle retourna dans son pays au moment de sa nomination[1].

La seconde, Asatu Bah-Kenneth, était membre de la police libérienne depuis 1985 et devint, en 2005, la fondatrice de la Section pour la protection des femmes et des enfants (WCPS). En 2007, elle fut nommée inspecteur général adjoint.

Une troisième réformatrice d'envergure se retrouve dans la personne de Vera Manly, qui devint cadet de la police en 1993 et entra, en 2005, dans la première classe d'officiers formés après la guerre, avec la mention de «recrue la plus motivée». En 2010, elle prit la tête de la WCPS.

Pour mener sa réforme, la LNP finance des voyages d'études, ainsi que des campagnes de recrutement et de formation. Selon Napoleon Abdulai, spécialiste du secteur de la sécurité au sein du Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD), il fallait que les officiers aillent dans les pays voisins du Liberia pour se rendre compte, sur le terrain, que la lutte contre les discriminations sexuelles était pleinement intégrée au fonctionnement de ces institutions policières.

Au Ghana, par exemple, la police offrait des bourses d'étude et des formations diplômantes aux femmes, à qui on avait bien souvent interdit ce genre d'opportunités pendant leur jeunesse. Au Sierra Leone, des unités de «soutien familial» avaient été mises en place pour améliorer la réponse de la police à la violence domestique et aux abus sexuels. Une initiative créée par Kadi Fakondo, une haut gradée de la police sierra-léonaise.

Pour attirer davantage de femmes, la LNP et la MNUL se lancèrent dans une campagne de recrutement national et parcoururent le pays en faisant étape dans les lycées, les universités et les centres des villages. Amelia Itoka, directrice de l'unité relative aux questions sexuelles au sein de la LNP, se rappelle d'un jour où son équipe s'était postée devant le ministère de l’Education et où, armée de mégaphones, elle encourageait les Libériens, et surtout les Libériennes, à s'engager dans la police.

Le personnel recruteur mettait l'accent sur les avantages que les jeunes femmes pouvaient espérer dans ce métier: une formation solide, des uniformes et des salaires réguliers. Des officières haut placées étaient là pour servir d'exemple et partager leur expérience face à un parterre d'étudiants captivés, mais aussi pour leur garantir que l'arrivée dans la police de diplômés allait effectivement améliorer leurs perspectives d'évolution professionnelle.

Une unité de police indienne exclusivement féminine faisait aussi partie des exemples à suivre –l'escadron avait été dépêché au Liberia dans le cadre de la MNUL. Les policières se rendaient dans les villages, pour rencontrer les écolières et les lycéennes et leur parler de leurs expériences. Rakhi Sahi, commandante de cette unité, déclarait:

«[Mon] plus beau succès, c'est d'avoir pu restaurer la confiance des femmes libériennes (…). Nous étions une source d'inspiration pour les femmes, mais aussi les hommes. (…) Pour eux, c'était vraiment exceptionnel de voir des femmes capables de prendre les armes et de se poster sur le bord de la route pour les protéger.»

Mais malgré ces initiatives, en 2007, la LNP n'avait toujours pas atteint ses objectifs. Malgré deux années de recrutement intensif et un pourcentage de femmes dans la police multiplié par deux, il n'avait atteint que 5%, soit bien loin des 20% escomptés. L’éducation posait encore problème. Ce qui incita la hiérarchie policière et ses partenaires internationaux à mettre en place, au cœur de la capitale Monrovia, un programme de soutien scolaire. Son but était de permettre aux femmes âgées de 18 ans à 35 ans et qui avaient fréquenté l'école jusqu'à l'équivalent de la troisième d'obtenir un diplôme de premier cycle et de pouvoir ensuite postuler.

La première étape de ce programme éducatif rapide était un test, conçu pour déterminer l'aptitude d'apprentissage des postulantes. Celles qui le réussissaient s'engageaient ensuite sur la voie d'une formation intensive et comprenant 11 modules différents. Les repas et les transports des stagiaires étaient pris en charge et, pour celles habitant à l'extérieur de Monrovia, des bourses spécifiques leur permettaient d'être logées. Après trois mois venait l'heure des examens finaux. Les candidates retenues entraient ensuite à l'académie de police, pour y suivre les formations communes à tous les apprentis-officiers.

Ce programme de soutien scolaire augmenta la proportion de nouvelles recrues femmes de façon spectaculaire. Selon un rapport de la MNUL, avant ce programme, les 29 cours de formation de la LNP ne faisaient entrer, chacun, qu'environ 4 femmes sur 150 postulants. Mais entre 2007 et 2008, les trois sessions du programme intensif permirent, par classe, à plus de 100 femmes d'être recrutées, ce qui fit passer le pourcentage de femmes dans la LNP de 5% à 12 % –selon la MNUL–, un «effet multiplicateur» ô combien stimulant.

En juillet 2011, 17% des officiers de la LNP étaient des officières (723 sur 4.198)[2]. Mais l'égalité n'était pas pour autant gagnée. Déjà, les femmes étaient très peu représentées chez les hauts-gradés ou dans les sections spécialisées ou les unités d'élite. Deuxièmement, la grande majorité des officières étaient postées à l'intérieur de Monrovia. Enfin, la LNP n'ayant pas de répertoire complet de son personnel, il était impossible d'établir le suivi précis des formations, des promotions et du degré de stabilité professionnelle pour savoir si les perspectives des femmes au sein de la police libérienne étaient équivalentes à celles des hommes.

Le programme de soutien scolaire reçut d'ailleurs un accueil mitigé. Pour ses défenseurs, le programme était un tremplin professionnel pour les femmes et il aurait été impossible pour la LNP de voir autant de femmes rejoindre ses rangs sans son existence. Mais d'autres firent part de leurs réserves. Pour certains, le programme ne relevait que d'un effort désespéré pour atteindre les 20% de femmes dans la police et, par conséquent, il privilégiait la quantité sur la qualité.

Pour Nielsen, de la MNUL, le programme créa un système de castes:

«Le problème, c'est qu'on vous donnait un papier attestant que vous n'étiez pas analphabète; mais rien ne prouvait que vous pouviez effectivement le lire (…). Nous avons fait entrer ces femmes dans une organisation où d'autres étaient déjà là parce qu'elles avaient réellement obtenu des diplômes universitaires [et qui ont ensuite] regardé de haut celles qui n'étaient pas passées par des cursus ordinaires. Comment pouvaient-elles s'en sortir?»

D'autres, comme Abla Gadegbeku Williams, commissaire adjoint du Bureau de l'immigration et de la naturalisation, et ancien officier de police, souligna le sentiment d'injustice ressenti par certains hommes: eux non plus n'avaient pas pu jouir d'une éducation adéquate à cause de la guerre, et personne ne leur offrait de programme spécial de formation.

***

En parallèle de son recrutement intensif, en 2005, la LNP créa une section spéciale –la Section de protection des femmes et des enfants (WPCS)– destinée à la lutte contre les violences domestiques, les agressions sexuelles et les crimes touchant des enfants. Ses officiers –hommes et femmes– furent sélectionnés par la MNUL parmi les jeunes diplômés de l'académie de police. Les officiers sierra-léonais à l'origine des Unités de soutien familial furent chargés de la formation des recrues de la WPCS. Les postulants devaient apprendre à consigner des plaintes de violences domestiques, à enquêter, collecter des preuves et respecter la confidentialité des procédures. Les formateurs mirent l'accent sur la confiance que la WPCS devait instiller dans les communautés en protégeant les victimes, et ce même si les agresseurs ou leurs proches cherchaient à jouer de leur influence pour faire retirer les plaintes.

Asatu Bah-Kenneth, la première directrice de la WPCS, contribua au déploiement d'unités partout dans le pays et multiplia ses effectifs avec l'aide financière des Nations unies. A la tête d'une nouvelle unité d'élite, Bah-Kenneth dut faire en sorte que tous les Libériens aient connaissance de la WPCS. Ses équipes organisèrent des campagnes de sensibilisation, avec prospectus, posters, visites d'écoles, réunions municipales, panneaux d'affichage et émissions de radio, avec la contribution active de journalistes.

En 2011, les Libériens et leurs partenaires internationaux étaient nombreux à considérer la WPCS comme une réussite, avec ses 217 officiers déployés parmi 52 unités spéciales à travers tout le pays. Pour William Mulbah, directeur adjoint de la formation au sein de l'Académie de police libérienne, par le passé, les gens n'allaient pas voir la police en cas d'agression sexuelle ou de violence domestique. Aujourd'hui, «s'il y a un problème, ils vont s'adresser à la WPCS en priorité».

Mais cette section a connu elle aussi son lot d’obstacles. La directrice de la WCPS, Vera Manly, se plaint d'un manque de ressources, en particulier de véhicules. Dans certaines régions, les Libériens devaient marcher des heures pour trouver une unité de la WCPS et ses officiers devaient, en retour, marcher des heures pour se rendre sur une scène de crime. La coordination entre police et justice n'était pas non plus des plus parfaites et les officiers manquaient d'équipements techniques adéquats pour que les procédures d'investigation soient respectées. Souvent, ils n'arrivaient pas à collecter suffisamment de preuves et leurs dossiers s'effondraient une fois au tribunal.

Quand les Libériens comprirent qu'ils pouvaient désormais porter plainte pour viol auprès de la police, les tribunaux furent surchargés, ce qui occasionna de nombreux retards. Pour régler le problème, des cadres du ministère libérien de la Justice mirent en place une cour spéciale, la Cour E, destinée à traiter rapidement les affaires de violences sexuelles. Le ministère créa aussi des unités criminelles dédiées à la violence sexuelle et sexo-spécifiques, les SGBV, afin d'aider les victimes dans leurs démarches, d'améliorer la capacité d'investigation des officiers, de mieux coordonner l'action de la police et de la justice et de former les magistrats pour qu'ils traitent au mieux des affaires impliquant des violences sexuelles.

Malgré le caractère prometteur des initiatives conjointes entre la Cour E et les unités SGBV, la déception s'empara de certains réformateurs: beaucoup trop de plaintes ne débouchaient toujours pas sur des procès et des condamnations. Depuis sa création, en février 2009, jusqu'en juillet 2011, les unités SGBV ne réussirent à faire passer que 16 affaires devant la Cour E, sur un total d'environ 200. Et des centaines de personnes accusées de viol restèrent derrière les barreaux à attendre leur procès.

Ces retards relevaient aussi de problèmes structurels et administratifs inhérents au système pénal libérien. Pourquoi un tel engorgement? Pour Anna Stone, avocate auprès du conseil norvégien pour les réfugiés et responsable du projet contre les violences sexo-spécifiques, la raison principale venait du calendrier et de la nature des affaires: les juges et les jurés ne pouvaient s'occuper que d'une affaire à la fois, et certaines pouvaient durer plus d'un an.

Les plaintes ne débouchaient souvent sur aucun procès parce qu'elles étaient consignées et traitées bien après les faits et les preuves avaient le temps de disparaître. Dans les rares cas où les plaintes étaient déposées immédiatement, il n'y avait aucun laboratoire de médecine légale pour analyser les preuves. De plus «trouver des témoins est quasiment impossible», expliquait Felicia Coleman, une avocate libérienne. Mais pour elle, le problème, plus large, était qu'un tribunal unique ou des unités policières spécifiques étaient fondamentalement incapables de surmonter ce genre d'obstacles:

«C'est tout le système judiciaire qui devait être reformé.»

Au final, cette congestion judiciaire est susceptible de saper les efforts de la LNP vis-à-vis des violences sexuelles et sexo-spécifiques. Vildana Sedo, officière de police des Nations unies et travaillant aux côtés des Libériens dans la WCPS, faisait remarquer que «la LNP a fait d'énormes progrès. Le problème, c'est que le système pénal est incapable de suivre le rythme». Des observateurs ont mis en avant la nécessité d'une réforme en profondeur du système judiciaire libérien, en particulier par une meilleure intégration du droit positif au système judiciaire traditionnel et coutumier. Un Libérien anonyme, interrogé par des chercheurs de l'Institut norvégien des affaires internationales, se lamentait:

«Pourquoi les victimes de viol ne peuvent pas obtenir justice? Pas parce que ce sont des femmes ni parce que ce sont des victimes de viol, c'est parce que personne n'obtient justice dans ce pays!»

***

La route est peut-être encore longue, mais les réformateurs de la LNP ont réussi à ouvrir une fenêtre d'opportunité exceptionnelle pour les questions de genre en augmentant la proportion de femmes officiers et en formant ses effectifs à mieux faire face aux violences sexuelles et sexo-spécifiques.

En 2011, Bah-Kenneth méditait sur son expérience à la tête de la WCPS:

«En tant que première directrice de cette section, j'ai planté une graine qui a beaucoup grandi. Aujourd'hui, je suis fière. Et je peux affirmer avoir arrêté beaucoup d'agresseurs au cours de mon mandat (…). Je suis fière d'avoir donné naissance à cette section et de voir aujourd'hui comment elle évolue.»

Laura Bacon 
Directrice associée d'Innovations for Successful Societies. Auparavant, elle a été White House Fellow, puis conseillère auprès du ministère libérien de l'égalité des sexes et auprès du Caucus législatif des femmes libériennes.

Traduit par Peggy Sastre

Cet article est un version abrégée d'une étude de cas historique (2005-2011) élaborée par Innovations for Successful Societies, un programme de recherche de l'université de Princeton.

[1] Munah Sieh démissionna en 2009. Quand cet article a été publié pour la première fois, elle était mise en examen pour des irrégularités dans les marchés publics relatifs à la fourniture d'uniformes. Retourner à l'article

[2] En 2013, les proportions sont restées identiques, avec 767 femmes sur 4.417 officiers. Retourner à l'article

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