Syrie: la levée de l'embargo sur les armes, et après?

Un combattant de l'Armée syrienne libre, arme dans son dos et guitare à la main, à côté d'Alep en septembre 2012. REUTERS/Zain Karam

Un combattant de l'Armée syrienne libre, arme dans son dos et guitare à la main, à côté d'Alep en septembre 2012. REUTERS/Zain Karam

La décision de l'Union européenne soulève au moins deux questions: quel type d'armes fournir à l'opposition syrienne et comment prévenir tout risque de prolifération.

Le fait que les Vingt-Sept se soient mis d'accord lundi sur une levée conditionnelle de l'embargo sur les armes à destination de l'opposition syrienne pose au moins deux questions. Quelles armes pourraient être livrées? Comment les Etats-membres pourront-ils s'assurer que les conditions requises pour un transfert sont réunies?

Sur le champ de bataille syrien, le rapport de force est loin d'être égal. Les forces d'opposition, avec des cellules qui partagent, ou pas, le label «Armée Syrienne Libre», adoptent une tactique de type guérilla pour lutter contre l'armée de Bachar el-Assad, bien mieux équipée. Cette dernière, retranchée sur une constellation de bases névralgiques, pilonne indistinctement les régions avoisinantes avec, en outre, un recours important aux bombardements aériens.

En toute logique, l'un des types d'armes les plus demandés par les insurgés syriens est donc le Manpads (Man-Portable Air-Defence System, ou système portatif de défense anti-aérienne), pour son efficacité contre, par exemple, les hélicoptères du régime. Une livraison d'armes qui n’inclurait aucun Manpads aura toutes les chances de fortement décevoir les combattants de l'opposition et aurait sans doute moins d'effet sur le contrôle effectif du territoire et l'instauration d'un sanctuaire nécessaire à l'évolution de l'insurrection.

La prolifération de ce type d'armes pose un problème évident en matière de lutte contre le terrorisme. En Syrie, les combattants ne sont pas une force uniforme, placée sous une chaîne de commandement distincte: l'approvisionnement en armes est donc incontrôlable (voir à ce propos notre dossier sur les Manpads en Syrie).

Pourtant, signe d'un élan international qui se construit lentement, le Comité des relations extérieures du Sénat américain avait déjà adopté le 21 mai dernier le «Syria Transition Support Act». La proposition autorise, entre autre et sous certaines conditions, la livraison d'armes et de «systèmes défensifs anti-aériens» à l'opposition syrienne. Le texte doit encore être soumis au Sénat avant de passer à la Chambre des Représentants et d'être, le cas échéant, signé par le président des Etats-Unis. Aucun agenda ne semble encore avoir été fixé.

Pour Matthew Schroeder, chercheur à la Federation of American Scientists et au Small Arms Survey, les dernières avancées, américaines ou européennes, ne laissent rien présager de bon. «Si nous étions amenés à transférer des Manpads aux rebelles syriens, cela saboterait les directives et les accords internationaux sur le transfert de ces armes, pour lesquels il a fallu se battre énormément», affirme Schroeder en faisant référence notamment aux Elements for Export Controls of MANPADS, au sein de «l'Arrangement de Wassenaar», instauré pour prévenir le transfert de ces systèmes à des entités non-étatiques ou non-gouvernementales.

La pente est dangereuse: «Cela constituerait un précédent pour d'autres gouvernements désirant distribuer ce type d'armes à des groupes qu'ils viendraient à reconnaître comme seuls représentants légitimes d'un certain pays», continue le chercheur. Que les armes soient livrées à des groupes «reconnus», le contrôle effectif de celles-ci, visant à prévenir une prolifération, est virtuellement impossible.

«L'Histoire nous a appris que ce contrôle sera forcément imparfait, et que les armes livrées vont circuler. Il y aura des re-transferts non-autorisés. La question est de savoir combien.»

La proposition américaine, bi-partisane, a été introduite par les sénateurs Robert Menendez et Bob Corker. Leur texte mentionne des systèmes permettant de traquer et de désactiver les armes anti-aériennes fournies, sans plus de détails. «Je n'ai trouvé aucune preuve suggérant que les Etats-Unis ou les autres producteurs de Manpads auraient développé ce type de technologie. Si elle existe, elle n'a en tout cas pas encore été rendue publique», note Matthew Schroeder. Les sénateurs n'ont pas répondu aux questions que nous leur avons envoyées la semaine dernière.

Des livraisons déjà remises en question?

De l'autre côté de l'Atlantique, selon les termes de l'accord européen trouvé ce lundi, les Etats-membres auront la possibilité de livrer des armes aux rebelles syriens sous plusieurs conditions. Les armes devront être envoyées à la Coalition nationale des Forces de l'opposition et de la révolution et être (1) «destinées à la protection des populations civiles»; les Etats-membres devront (2) «demander les mesures nécessaires pour prévenir l'abus des autorisations accordées, en particulier les informations appropriées concernant l'utilisateur final et la destination finale de la livraison»; ils devront également (3) «évaluer les demandes de licences d'exportation au cas par cas, en prenant pleinement en compte les critères» de la Position commune européenne de 2008 réglementant le contrôle des exportations de matériel militaire.

En outre, les Etats-membres ne vont pas livrer d'armes dans l'immédiat, selon les termes de l'accord. Le Conseil de l'Union européenne reverra sa position avant le 1er août 2013, «sur la base d'un rapport de la Haute Représentante, après avoir consulté le Secrétaire général de l'ONU, sur les développements relatifs à l'initiative Américano-Russe et sur l'engagement des partis syriens».

Les trois conditions de l'accord soulèvent, une fois de plus, de nouvelles questions. A partir de quand une arme protège-t-elle la population civile? Comment les pays qui fourniront des armes comptent-ils contrôler l'utilisation finale de celles-ci?

Certains critères de la Position commune, en particulier, semblent déjà pouvoir remettre en question la livraison d'armes aux rebelles syriens.

  • Le Critère 2 exige le «respect des droits de l'homme dans le pays de destination finale» et le «respect du droit humanitaire international par ce pays».
  • Le Critère 3 indique que les Etats-membres sont sensés refuser «l'autorisation d'exportation (...) d'équipements militaires susceptibles de provoquer ou de prolonger des conflits armés ou d'aggraver des tensions ou des conflits existants dans le pays de destination finale».
  • Le Critère 7 porte sur «l'existence d'un risque de détournement (...) des équipements militaires».

Pour Mark Bromley, chercheur au Stockholm International Peace Research Institute, «il semble difficile de concevoir comment on pourrait fournir des armes aux rebelles syriens pour l'instant sans soulever la question sérieuse de savoir si on remplit ou applique les critères de la Position commune au niveau national».

La Position commune, qui n'a pas valeur légale en soi, a cependant dû être transposée par les Etats-membres dans la législation nationale. Dès lors, comment les gouvernements sont-ils tenus responsables de leurs actes?

«Lorsque les gouvernements apparaissent avoir contredit les directives transposées, ils peuvent, dans une certaine mesure, avoir à rendre des comptes au niveau national, explique Mark Bromley. L'Europe n'a pas les compétences pour remettre en questions les décisions prises au niveau national sur la question des exportations d'armes. Il y a eu des cas, rares, où les gouvernements ont dû s'expliquer en justice sur certaines décisions. Mais en général, les décisions ne sont pas remises en question d'un point de vue légal. Un gouvernement affirme qu'il a pris en compte les critères et n'a pas déterminé le transfert comme étant problématique, et ça s'arrête là. C'est au niveau parlementaire que le contrôle peut avoir lieu. C'est à ce niveau-là, en Grande-Bretagne par exemple, que les exportations d'armes ont été examinées avec le plus de soin par le passé.»

En outre, d'autres textes pourraient également s’appliquer ici, comme le Joint Action on Small Arms, de 2002, qui dispose que des armes ne peuvent être exportées qu'à des gouvernements, et pas à des entités non-étatiques.

«L'intention de ce texte était assez claire, explique Mark Bromley. Des armes légères ne pourraient être fournies qu'à des forces militaires nationales légitimement constituées. Maintenant, l'interprétation de cette règle est beaucoup plus dynamique, et il y a la volonté, de la part de certains Etats-membres, de s'engager dans l'armement de groupes rebelles à l'étranger. Clairement, cela cause de grosses divisions au sein de l'Union européenne. Cela démontre, en soi, la controverse du sujet. Beaucoup ont peur du précédent que cela constituerait. Il est difficile de dire comment tout cela va terminer, et comment d'autres pays dans le monde pourraient se saisir de ce précédent et l'interpréter pour eux-mêmes. »

L'esprit et la lettre

Le langage utilisé dans la Position commune permet une variété d'interprétations qui est laissé à l'appréciation des Etats-membres. Les gouvernements, bien souvent, font preuve de très peu de transparence sur la façon dont ils en appliquent les critères, et ne rendent pas de compte.

Exemple: en Belgique, où la compétence est régionale depuis 2003, la Région Wallonne (l'un des plus importants exportateurs d'armes légères européennes) refuse de dire sur quels critères elle estime qu'un pays présente un risque de détournement.

Même les membres de la Commission parlementaire chargée de contrôler les licences d'exportations ne le savent pas. Un rapport confidentiel sur la situation désastreuse de la Libye en termes de droit humanitaire n'a pas empêché la Région d'y exporter des armes en 2009. Dernièrement, il a été prouvé que des armes de fabrication belge sont détournées par les Emirats Arabes Unis vers la Syrie.

Ce même client avait déjà détourné des armes belges vers la Libye en 2011, brisant un embargo de l'ONU. Cela n'a pas poussé la Région Wallonne à revoir sa politique en matière d'exportation d'armes en 2012, malgré des promesses parlementaires de prudence.

En outre, d'autres arrangements permettent de contourner l'essence des textes européens. Ainsi, reconnaître la Coalition comme un représentant légitime de l'Etat syrien en ferait un gouvernement, et plus une entité non-étatique. Il sera donc possible de lui fournir des armes sans trahir le Joint Action on Small Arms, par exemple. Ici encore, le langage a toute son importance.

«Au niveau régional, l'Union européenne n'a pas encore formellement rejeté la légitimité et la légalité du gouvernement Assad en Syrie. Les documents européens se réfèrent toujours au “Gouvernement de Syrie” et aux “Autorités syriennes”, qui fonctionnent toujours comme l'organe représentatif officiel de l'Etat syrien. Alors que l'Union européenne accepte la Coalition nationale syrienne comme “le représentant légitime du peuple syrien”, elle n'a pas donné de statut officiel à cette entité», affirme Mélanie De Groof, du Groupe de Recherche et d'Information sur la Paix et la Sécurité, qui note cependant que «plusieurs Etats, y compris la France et le Royaume-Uni, ont reconnu la Coalition nationale comme le représentant légitime à la fois du peuple syrien et de l'Etat syrien».

Pour Nicholas Marsh, chercheur au Peace Research Institute Oslo, la question est intéressante du point de vue légal et éthique:

«Dire que la Coalition est le gouvernement syrien est une fiction légale. Son contrôle sur la population et le territoire syrien est limité, et largement fondé sur des brigades indépendantes qui s'y battent. Elle ne siège pas à l'ONU, n'a pas d'ambassades, elle ne lève pas d'impôts, ne fournit aucun service.»

Selon le chercheur, «il serait difficile d'affirmer que ça ne respecte pas la lettre du texte, mais ça n'en respecte certainement pas l'esprit». Les cas libyen et syrien testent l'élasticité des textes européens en matière d'exportation d'armes. Les Européens, qui interprètent si largement les règles qu'ils se sont fixés, risquent d'avoir plus de difficulté à convaincre d'autres pays de s'y plier.

La levée de l'embargo sur les armes à destination de la Coalition syrienne crée donc un précédent qui pourrait s'avérer contre-productif. L'Europe aurait-elle pu faire autrement? D'un côté, une impotence coupable. De l'autre, une décision aux multiples conséquences qui vide un peu plus de leur sens les discours et les accords.

Damien Spleeters

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