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Frontex, le garde-frontières contesté de l'Europe, tente de se refaire une virginité

A Athènes, en décembre 2012. REUTERS/Yannis Behrakis.

A Athènes, en décembre 2012. REUTERS/Yannis Behrakis.

Cette agence est souvent montrée du doigt pour les violations supposées des droits de l'homme commises durant ses opérations. Face aux critiques des ONG et à une enquête de l'UE, elle s'efforce depuis deux ans à plus de transparence. Cela suffira-t-il à changer la donne?

Le 24 octobre 2012, en soirée, une embarcation surchargée de migrants prend la mer depuis le Maroc, direction l’Espagne. Sur demande des gardes-frontières ibériques, l’agence européenne de contrôle aux frontières, Frontex, est appelée à l’aide pour la localiser. Elle envoie un avion maltais qui le visualise, en pleine nuit, dans les eaux marocaines.

Des garde-côtes espagnols et marocains seraient, semble-t-il, mobilisés. Plusieurs heures plus tard, les officiers espagnols ramènent avec eux dix-sept «survivants»… et quatorze corps sans vie. Le zodiac était donc à la dérive.

Pour Ewa Moncure, porte-parole de Frontex, il s’agissait là d’une opération de recherche et de sauvetage conduite par l’Espagne. Mais que s’est-il réellement passé cette nuit-là? Quel était le degré d'implication de Frontex dans cette opération? Et celui des gardes-frontières marocains? A quel moment est-il décidé de transformer une opération d’interception de migrants en mission de sauvetage?

C'est le genre de questions que se pose le réseau d'associations Migreurop. Selon Claire Rodier, une de ses membres, un tel cas révèle «l’absence de transparence» des opérations auxquelles participe Frontex.

Une opacité dénoncée dans la campagne Frontexit, initiée récemment par Migreurop, et portée par un collectif varié d'associations. La critique qu'elles adressent à l'agence européenne —«symbole d’une Europe en guerre contre un ennemi qu’elle s’invente»— est sévère.

Selon ces ONG, des «moyens quasi-militaires» sont employés par Frontex pour intercepter les migrants qui se dirigent vers l’Europe. Une «politique belliqueuse» qu'elles souhaitent mettre en lumière, ainsi que les violations des droits de l’homme qui en découlent.

Une agence scrutée

Le mandat de Frontex, dont le nom exact est «Agence européenne pour la gestion de la coopération aux frontières extérieures», est vaste. Ses fonctionnaires analysent les routes migratoires et les raisons qui poussent à migrer et proposent des «analyses de risques» très influentes dans la construction de la politique européenne d'asile et d'immigration. Ils forment aussi des gardes-frontières.

Mais c’est surtout l'implication de Frontex dans des missions opérationnelles qui crée le plus de polémiques. A la demande d’un Etat de l'Union européenne, l'agence peut en effet coordonner des opérations d'interception de migrants en mer ou sur des frontières terrestres. Elle mobilise alors ses «gardes-frontières européens», composés de différents corps de police nationaux.

Enfin, Frontex organise aussi des charters «conjoints» et négocie des accords de travail avec des pays tiers. 

Depuis sa création, en 2004, l’agence a défrayé la chronique à plusieurs reprises. En 2009, l’ONG de défense des droits de l’Homme Human Rights Watch révélait ainsi son implication, aux côtés de garde-côtes italiens, dans le refoulement de migrants, potentiellement demandeurs d’asile, vers la Libye.

Deux ans plus tard, la même ONG publiait un rapport accablant: l’agence y était accusée d’avoir transféré des migrants interceptés en mer vers des centres grecs où les conditions de détention étaient «inhumaines et dégradantes».

Frontex se retrouvait aux abois, à tel point que l'Union européenne a estimé qu'il était nécessaire de mieux la cadrer. Elle s’est donc vue dotée, en 2011, d’un nouveau règlement.

On y a fait la part belle au respect des «droits fondamentaux». Les gardes-frontières qui agissent sous l’égide de Frontex ont l’obligation de rapporter tout incident relatif aux droits de l’homme. Un forum consultatif d’ONG et d’organisations internationales a été mis sur pied. Enfin, l’organigramme de l’agence s’est enrichi d’un tout nouveau poste: chargé des droits fondamentaux.

Des garde-fous qui se sont ajoutés à des «codes de conduite» et autres «stratégie pour les droits fondamentaux» adoptés dès 2010 par Frontex. 

Qui est responsable… de quoi?

Ce nouveau règlement est censé résoudre l’équation complexe d’un contrôle des frontières pleinement respectueux des droits de l’homme. Pourtant, Frontex continue d’inspirer une certaine méfiance qui se répand au sein des institutions européennes.

Le médiateur européen, Nikiforos Diamandouros, s’est lancé en 2012 dans une enquête, de sa propre initiative, sur la mise en place concrète du nouveau règlement. Aucune date précise n'a pour l'instant été donnée pour sa remise.

Plus étonnant, Stefano Manservisi, le directeur de la Direction générale des affaires intérieures de la Commission européenne, a eu ces mots surprenants à propos des «agences comme Frontex», dans un entretien accordé à Migrations magazine:

«Il n'y a aucun lien formel de dépendance de Frontex avec le Conseil des ministres de l’UE ni avec la Commission. Ce sont des entités se situant dans une zone grise.»

Dans la zone grise, on trouve la question des «responsabilités». Qui est responsable en cas de dérapage lors d'une opération conjointe coordonnée par Frontex? Sont-ce les Etats membres de l’Union européenne ou la direction de l'agence? Pour Ewa Moncure de Frontex, la réponse est limpide:

«On ne peut pas blâmer Frontex pour tout. Le contrôle des frontières est une responsabilité des Etats membres, pas de l'agence. Nous sommes là pour aider en cas de demande, pour organiser, coordonner, mais nous ne sommes pas responsables.»

Pour Yves Pascouau, chef du programme Migration et diversité du think-tank European Policy Centre, «le raisonnement de Frontex se tient pour l’instant. Mais avec une agence qui va avoir davantage de moyens et bientôt ses propres patrouilles, ses propres bateaux, est-ce que Frontex va toujours pouvoir se cacher derrière les Etats?».

Un nouveau règlement pour un nouveau Frontex?

Inmaculada Arnaez est la toute première «chargée des droits fondamentaux» de Frontex. Cette avocate espagnole a entamé son mandat très récemment. Pour elle, «conjuguer des missions d’application de la loi avec les droits fondamentaux est tout à fait possible».

Sans trop s'avancer sur le contour exact de ses fonctions, elle affirme se situer dans une «action sur la structure, sur les fondations de Frontex, pour que les droits fondamentaux soient intégrés dans toutes les actions de l’agence». Pas de sorties publiques prévues pour l'instant sur d'éventuelles violations des droits de l'homme. 

Si Frontex semble un peu mieux habillée en matière de protection des droits fondamentaux, l’ensemble des nouveaux mécanismes de contrôles sont incorporés dans l’agence elle-même. C’est notamment ce qui laisse «perplexe» Claire Rodier, qui réclame davantage de «contrôles externes».

Si elle concède «qu’il est possible qu’il y ait des avancées», elle pointe une série de freins:

«Le Forum consultatif n’est que consultatif et a une obligation de réserve. Quant à la chargée des droits fondamentaux, il avait été demandé qu’elle soit indépendante. Mais c’est une fonctionnaire de Frontex. Sans faire de procès d’intention, nous avons l’impression que ce poste est conçu comme une façon de faire baisser la pression des critiques à l’encontre de l'agence.»

Un point de vue que ne partage pas Yves Pascouau, qui estime que le nouveau règlement Frontex «semble aller dans le très bon sens. Bien sûr, il faudra voir à l’épreuve. Mais il y aura quelqu'un, dans l'agence, pour vérifier si les opérations respectent les droits fondamentaux». De manière plus générale, face au constat que l’on «vilipende souvent Frontex», le chercheur propose un autre regard:

«Quand seuls les Etats se chargeaient du contrôle aux frontières, personne ne savait ce qu’il se passait. Il y a même une sorte d’ironie car Frontex, en déclenchant des opérations conjointes, attire l'attention et donne un coup de projecteur sur ces opérations… et donc davantage de transparence.»

La coalition d’ONG qui a lancé la campagne Frontexit va quant à elle poursuivre son bonhomme de chemin, en continuant de «poser des questions», de «collecter des données» et en effectuant elle-même des missions exploratoires afin, justement, de rendre plus visibles les activités de Frontex. L'agence n'a pas fini de faire parler d'elle.

Cédric Vallet

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