Les banques face au projet de réforme: même pas mal!

Le projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires est très loin de la grande réforme annoncée. Et l’Allemagne prépare aussi un texte visant à éviter la réforme européenne proposée par le rapport Liikanen.

Antique Bank Vault. Mira Hartford via Flickr CC License by.

- Antique Bank Vault. Mira Hartford via Flickr CC License by. -

Incontestablement, le projet de loi de réforme bancaire qui doit être discuté à l’Assemblée nationale en séance plénière à partir du 12 février constitue un progrès. Mais ce progrès est si limité face aux ambitions affichées qu’il fait pratiquement l’unanimité contre lui, sauf dans les banques: comme le constate avec une certaine candeur la députée PS Karine Berger, rapporteur du texte à l’Assemblée, elles se déclarent «assez peu opposées au projet de loi les régulant»

Les militants de gauche sont d’autant plus déçus qu’ils ont encore en mémoire le discours tenu par le candidat François Hollande au Bourget le 22 janvier 2012:

«Mon véritable adversaire n’a pas de nom, pas de visage, pas de parti. Il ne présentera jamais sa candidature. Il ne sera donc pas élu, et pourtant il gouverne. Cet adversaire, c’est le monde de la finance.»

Ces militants se rappellent également la proposition n° 7 du programme du candidat:

«Je séparerai les activités des banques qui sont utiles à l’investissement et à l’emploi de leurs opérations spéculatives. J’interdirai aux banques françaises d’exercer dans les paradis fiscaux. Il sera mis fin aux produits financiers toxiques qui enrichissent les spéculateurs et menacent l’économie […].»

François Hollande, plutôt prudent quand il s’agissait de faire des promesses, s’était sans doute aventuré un peu trop loin en ce domaine.

L’Etat face à la finance, ce n’est pas simple

Une fois élu, un candidat ne peut plus se permettre de se dire ennemi de la finance, surtout quand il dirige un Etat dont la santé financière n’est pas excellente; il doit composer avec elle, et ce n’est pas simple. Prenons l’exemple de la séparation des activités bancaires, qui recouvre grosso modo la distinction entre banque de dépôt et banque d’investissement.

La séparation claire entre ces deux types de banques a été longtemps la norme de part et d’autre de l’Atlantique. Aux Etats-Unis, elle avait été imposée par le fameux Glass-Steagall Act de 1933, de plus en souvent contourné par les banques dans les années 70 et 80 et finalement abrogé en 1999. Après la crise financière de 2008, un peu partout dans le monde, les législateurs se sont aperçus que ce système avait du bon, mais un retour pur et simple en arrière est apparu très compliqué.

Beaucoup de commentateurs soulignent que le projet de loi français est plus timide que les textes votés ou en préparation aux Etats-Unis ou en Angleterre. C’est exact, sauf que le grand projet de réforme bancaire américain, très lourd et complexe, demande de nombreux textes d’application qui n’ont pas encore été tous adoptés et que les banques continuent de faire tout ce qu’elle peuvent pour atténuer la portée de la loi.

Quand au texte britannique inspiré du rapport Vickers, qui propose d’installer une clôture très nette entre banque de dépôt et banque d’investissement (face aux mauvais comportements des banquiers, il est même suggéré «d’électrifier» cette clôture), il ne devrait entrer en vigueur qu’en 2019: la City ne va pas très bien —selon des estimations officieuses, elle aurait perdu plus de 100.000 emplois depuis le début de la crise— et le gouvernement ne souhaite pas aggraver sa situation.

Bataille d’arguments

Ceux qui prônent la séparation absolue ne manquent pas d’arguments. Les activités de marché sont par essence risquées; des pertes en ce domaine peuvent mettre en péril les activités de crédit à l’économie des banques universelles.

Par ailleurs, on sait que les Etats ne peuvent se permettre de laisser tomber leurs banques de détail: ils doivent protéger les déposants. Les banques universelle profitent de cette garantie, car les agences de notation en tiennent compte; elles peuvent donc se refinancer à moindre coût, y compris pour leurs activités spéculatives. Les dirigeants de ces grandes banques et leurs traders profitent ainsi de la présence des déposants, tandis que ces derniers sont mis en danger par des activités qui ne les concernent pas.

Les défenseurs de la banque universelle peuvent répliquer que la crise a vu des défaillances de banques de toute nature, parmi les banques d’investissement comme parmi les banques universelles, et que les grandes banques universelles françaises ont plutôt bien résisté. Ils ajoutent aussi que les entreprises ont aujourd’hui besoin à la fois de crédits classiques et du service des banques d’investissement.

Couper les banques en deux ne serait donc pas une bonne solution et d’ailleurs on voit bien que personne ne le fait de façon vraiment tranchée: le monde de 2013 n’est plus celui de 1933.

«Too big to fail», le vrai problème

On pourrait ajouter que la question de la garantie de l’Etat doit être revue sous un autre jour. Peut-on penser, au vu de ce qu’à déclenché la faillite de Lehman Brothers en 2008, que les Etats-Unis laisseraient tomber aujourd’hui une grande banque d’investissement?

En fait, chaque établissement too big to fail bénéficie aujourd’hui d’une certaine forme de protection. Le véritable problème est bien celui de la taille des banques, qu’elles soient universelles ou spécialisées. Et partout, les grandes banques universelles trouvent un puissant soutien auprès de leurs gouvernements, qui ne souhaitent pas affaiblir leurs vedettes nationales.

Les banquiers français, en tout cas, ne se gênent pas pour faire valoir que toute réforme qui les affaiblirait aurait pour première conséquence de laisser le terrain libre à des firmes étrangères déjà plus puissantes qu’elles, telles que Goldman Sachs. Un ministre des Finances est forcément sensible à ce genre d’arguments.

Une feuille de route: le rapport Liikanen

Mais, à défaut de procéder à une réforme brutale du secteur, on pourrait tâcher d’introduire un peu plus de clarté, de cantonner les activités spéculatives dans des entités spécifiques et de protéger davantage les activités bancaires de base. C’est ce que propose le rapport Liikanen sur «la réforme structurelle du secteur bancaire de l’Union européenne», remis le 2 octobre dernier.

Le groupe d’experts (parmi lesquels le français Louis Gallois) propose que «la négociation pour compte propre et toutes les positions sur actifs ou dérivés résultant d’activités de tenue de marché […] soient obligatoirement assignées à une entité juridique distincte». Toutefois, précise le rapport, «la séparation pourra se faire au sein des groupes bancaires afin que la même infrastructure commerciale puisse être utilisée pour répondre aux besoins variés des clients. Les avantages que ceux-ci peuvent retirer d’une diversification des activités seront ainsi préservés». Le moins que l’on puisse dire est que les experts du groupe Liikanen, dont certains étaient tentés par des positions plus radicales, ont joué la carte du pragmatisme.

Mais cette proposition est jugée encore trop violente dans le monde bancaire. En fait, ce dernier se résigne à la future loi française et à un texte très voisin qui devrait être discuté prochainement en Allemagne pour mieux torpiller le projet européen.

De fait, si les gouvernements allemand et français arrivent à Bruxelles en disant «La réforme bancaire? Mais nous l’avons déjà faite!», le commissaire européen Michel Barnier n’aura plus qu’à s’asseoir sur le rapport Liikanen.

La France et l’Allemagne en retrait

Or, les textes français et allemands restent bien en-deçà des préconisations de ce rapport. C’est notamment le cas des activités de «tenue de marché», celles qui permettent aux banques d’assurer la liquidité des marchés de façon que leurs clients puissent acheter et vendre dans de bonnes conditions. Pierre Moscovici a fini par accepter un amendement de la commission des Finances prévoyant leur cantonnement, mais la mise en œuvre est laissée à l’appréciation du ministère de l’Economie, qui pourra définir un seuil à partir duquel ces activités des grandes banques devront être filialisées.

Que ce soit le ministère qui ait en définitive la responsabilité de prendre la décision laisse sceptiques beaucoup de spécialistes. Ainsi que l’écrit Christophe Nijdam, analyste bancaire chez AlphaValue et ancien banquier, dans le dernier numéro de la revue Economie Politique, il ne parait guère raisonnable de s’en remettre «à la haute administration de Bercy, dont le développement naturel de carrière consiste à aller "pantoufler" dans ces mégabanques, ce qui n’est évidemment pas de nature à stimuler une volonté réformatrice dans l’intérêt général»… Dans le projet allemand, très proche, c’est le régulateur, la Bafin, qui pourra prendre des décisions au cas par cas.

Bref, sans couper les banques en deux, il serait possible d’améliorer de façon substantielle le contrôle de leurs activités. La France et l’Allemagne, d’accord au moins sur ce point, font le service minimum. Il est à craindre que Michel Barnier ne doive se contenter de petits pas de ce genre en Europe.

Gérard Horny

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L'AUTEUR
Journaliste, spécialiste des questions financières et patrimoniales. Auteur de La Bourse pour les nuls First Editions. Ses articles
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Publié le 12/02/2013
Mis à jour le 12/02/2013 à 6h22
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