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Pourquoi les Etats-Unis n'auront plus de président de temps de paix

Foreign Policy, mis à jour le 15.11.2012 à 12 h 14

Depuis le 11-Septembre, la Maison Blanche a tout loisir de menacer de l’emploi de la force ou de l’utiliser pour atteindre toute une série d’objectifs de politique étrangère, sans beaucoup de contre-pouvoir ni de recherche d’équilibre décisionnel.

Des soldats font le salut militaire à Barack Obama à son arrivée à El Paso (Texas), le 31 août 2012. REUTERS/Gary Cameron.

Des soldats font le salut militaire à Barack Obama à son arrivée à El Paso (Texas), le 31 août 2012. REUTERS/Gary Cameron.

Le 24 décembre 2006, l’Ethiopie envahit la Somalie avec comme objectif d’y renverser l’Union des tribunaux islamiques (UTI), avec le soutien des services de renseignements militaires américains déployés sur zone, une formation militaire délivrée par les Américains et «une petite dizaine» de soldats des forces spéciales au sol.

L’offensive éthiopienne vient rapidement à bout des défenses de l’UTI autour de la capitale Mogadiscio et les militants somalis comme les affidés d’al-Qaida s’enfuient vers le sud. Certains sont traqués par des drones Predator américains ou par le biais d’interceptions des signaux de téléphone mobile.

Deux semaines plus tard, un avion d’attaque au sol AC-130 des forces spéciales aériennes américaines, qui a décollé de l’est de l’Ethiopie, tire sur un convoi suspecté d’être composé de militants ennemis près du village de Ras Kamboni, dans le sud de la Somalie. Les cibles? Des dirigeants d’al-Qaida tenus pour responsables des attaques à la bombe contre des ambassades américaines en Afrique de l’Est en 1998.

Les troupes éthiopiennes et les unités des forces spéciales américaines qui inspectent le convoi après l’attaque confirment pourtant que les cibles en question ne se trouvaient pas dans le convoi, même si plusieurs militants somaliens suspectés sont au nombre des victimes. Comme le reconnaîtra plus tard un représentant du gouvernement américain:

«Franchement, je ne pense pas que nous savons qui nous avons tué.»

«Sur quoi fondait-il son autorité?»

Après que la nouvelle de l’implication américaine en Somalie ait été connue, le sénateur démocrate Robert Byrd a eu la discussion qui suit avec le général Peter Pace, alors président du Comité des chefs d’états-majors interarmées, au cours d’une audition de la Commission des forces armées à la Chambre des représentants:

Byrd: Sous quelle autorité ont été effectuées les attaques aériennes en Somalie?

Pace: Sous l’autorité du président des Etats-Unis, Monsieur.

Byrd: Et quelle était donc son autorité? Sur quoi la fondait-il?

Pace: Un ordre a été donné il y a quelques années de cela qui provenait du Secrétaire à la défense et du président des Etats-Unis et qui autorisait la traque d’al-Qaida et d’autres réseaux terroristes à travers le globe, Monsieur.

Byrd: Et vous considérez ces autorisations comme suffisantes?

Pace: Oui, Monsieur, des deux —Oui, Monsieur.

Cet incident, qui se déroulait lors d’une séance où le Congrès se permet de contrôler les pouvoirs présidentiels dans le domaine de la conduite de la guerre, est révélateur tant par sa brièveté que par sa rareté. Depuis le 11 septembre 2001, le président des Etats-Unis a eu tout loisir de menacer de l’emploi de la force ou de l’utiliser pour atteindre toute une série d’objectifs de politique étrangère sans beaucoup de contre-pouvoir ni de recherche d’équilibre décisionnel, ni même de couverture médiatique substantielle —et dans des proportions jamais vues dans l’histoire des Etats-Unis.

Tant qu’il ne s’agit pas du déploiement massif de troupes, tout mouvement est toléré et les justifications avancées par le pouvoir exécutif pour l’utilisation de la force sont acceptées sans barguigner, jusqu’à l’idée que de telles opérations puissent continuer indéfiniment.

Si les deux candidats à la présidentielle américaine n’ont eu de cesse d’affirmer qu’ils désiraient un monde en paix (Mitt Romney a employé à douze reprises le mot et ses dérivés lors du troisième débat télévisé), il est assez peu probable que les Etats-Unis connaîtront un nouveau président de temps de paix.

La principale raison est directement liée à la manière dont ceux qui font la politique à Washington perçoivent le monde —une perception qui dépasse de loin les querelles partisanes. Selon la plupart des dirigeants et représentants du pouvoir, l’environnement international est caractérisé par des menaces illimitées, complexes et imminentes à l’égard des Etats-Unis et de leur sécurité.

Grossissement des menaces

Ces menaces nécessitent que l’armée se tienne en permanence sur le pied de guerre et que le Président autorise fréquemment l’usage de la force. Comme un document stratégique en provenance du Pentagone l’indiquait en 2010, les Etats-Unis sont entrés dans «une période de conflit persistant».

Dans une excellente tribune publiée le 2 novembre, Greg Jaffe du Washington Post démontrait que le grossissement des menaces est une habitude chronique des médias, des think tanks et des grands décideurs, qui ont fait les remarques suivantes l’année dernière:

  • Le général Martin Dempsey, qui préside le comité des Chefs d’états-majors interarmées, a affirmé: «De mon propre point de vue de militaire, fort de plus de trente-huit ans de service, la période actuelle est de loin la plus dangereuse à laquelle j’ai été confronté.» Si l’on se souvient que Dempsey est né en 1952 et que l’on se remémore les dangers bien plus vastes auxquels les Etats-Unis ont été confrontés depuis cette date, on peut se dire que son diagnostic est soit totalement faussé soit souffre d’une sorte de biais rétrospectif, que l’on définit par «l’inclinaison à considérer les évènements ayant déjà eu lieu comme plus facilement prévisibles qu’ils ne l’étaient quand ils se sont produits».
  • Le secrétaire à la Défense Léon Panetta a constamment évoqué en public un méli-mélo de menaces plus ou moins vagues, en provenance d’un nombre incalculables d’Etats et d’organisations diverses (en bref: de tout le monde). Il a tout de même fini par admettre qu'il ne se considérait pas «comme particulièrement spécialiste dans ce dont les cyber-systèmes sont capables ni même de la manière dont ils fonctionnent», trois semaines après avoir averti du danger d’un «cyber-Pearl Harbor» que les experts en informatique n’ont de cesse de prédire depuis 1991. Voilà une affirmation pour le moins remarquable si l’on se souvient qu’aucun Américain n’est jamais mort d’une cyber-attaque alors que l’attaque japonaise contre Pearl Harbor a provoqué la mort de 2.345 soldats et 57 civils américains.
  • Le sénateur républicain Lindsay Graham a mentionné l’Iran, qu’il a décrit comme une «menace existentielle» lors d’une séance au Sénat. S’il considère que les Etats-Unis sont menacés par un pays dont le budget militaire s’élève à moins de 3% de celui du Pentagone et qui ne dispose ni de l’arme nucléaire ni de moyens de projection de ses forces armées, alors l’acceptation de mesures militaires préventives est justifié. Et de fait, si la diplomatie devait échouer, Graham s’est effectivement déclaré en faveur d’attaques unilatérales et préventives, contre les sites présumés de production d’armes nucléaires mais également afin de «neutraliser les capacités du régime de mener la guerre contre nous et nos alliés».

Fort investissement dans des capacités militaires offensives

Face à ce monde caractérisé par de croissantes incertitudes et des menaces diffuses, les Etats-Unis ont fortement investi dans des capacités militaires offensives que le président des Etats-Unis peut activer avec rapidité, dans le plus grand secret et avec des contrôles minimes.

1. Les drones

Le 11 septembre 2001, l’armée américaine ne possédait que 200 drones (dont une poignée disposaient d’armements). Aujourd’hui, elle dispose d’environ 7.500 drones dont plusieurs centaines sont équipés pour lancer plusieurs types de missiles.

Les bêtes de somme des campagnes de frappes sont les modèles Predator et Reaper. En 2007, les Etats-Unis déployaient des drones de ces deux types, qui se relayaient pour maintenir 18 patrouilles continues au-dessus de territoires spécifiques. Aujourd’hui, ils maintiennent 60 patrouilles de ce genre, un chiffre qui devrait s’élever à 65 en mai 2014.

Comme je le faisais remarquer, voilà onze ans que les Etats-Unis déploient des drones pour effectuer des missions d’attaque ciblées en dehors des champs de bataille où l’armée est déployée, et ce plan devrait être maintenu pour les dix ans à venir.

2. Les Opérations spéciales

Depuis le 11-Septembre, le Commandement des opérations spéciales (SOCOM) a plus que multiplié par deux ses effectifs et son budget, passant de 30.000 hommes pour un budget de 2,2 milliards de dollars à 67.000 hommes pour un budget de 10,5 milliards de dollars.

Les déploiements de troupe à l’étranger ont quadruplé et concernent plus d’une centaine de pays. A l’heure actuelle, près de 85% des 11.500 combattants des forces spéciales sont stationnés au Proche-Orient, et l’essentiel en Afghanistan, où il est prévu que leur rôle gagne en importance jusqu’à la date de retrait des troupes américaines d’Afghanistan, à partir de 2014.

Les principaux responsables du ministère de la Défense estiment que les forces spéciales constitueront entre un tiers et la moitié des troupes américaines en Afghanistan après 2014, dans l’attente d’un accord avec Kaboul. L’amiral William McRaven, commandant du SOCOM, remarque que cela pourrait inclure jusqu’à «3.000 personnes déployées en dehors des frontières de l’Afghanistan».

La tentation, pour le président, d’employer indéfiniment des SEAL (commandos de marine) et des Teams Delta (forces spéciales), au vu de la description, par les médias, de ces soldats des forces spéciales comme des sortes de surhommes infaillibles, est très réelle. Toutefois, comme mon collègue Max Boot l’a fait remarquer dans une remarquable étude des méthodes et objectifs des forces spéciales, leurs raids ciblés sont rarement connectés aux opérations stratégiques:

«Du Pakistan au Yémen, on observe une tendance à utiliser les soldats des forces spéciales, souvent conjointement avec la CIA, pour "botter le cul" des organisations terroristes.»

Le général Pace s’est également fait l’écho de cette préoccupation au mois  de mai:

«Je m’inquiète qu’il soit aujourd’hui si rapide de pouvoir faire l’emploi de la force. Je m’inquiète qu’il soit aujourd’hui si rapide de prendre la décision la plus facile —allons donc leur casser la gueule avec les forces spéciales— plutôt que de s’atteler à une réponse probablement plus laborieuse mais offrant sans doute une solution de long terme.»

3. Les cyber-attaques

Depuis 2006, selon le National Military Strategy for Cyberspace Operations, la politique américaine veut que le Pentagone «conduise des opérations coup de poing pour préserver la liberté d’action et l’avancée technologique dans le cyberespace», qui «peuvent être offensives ou défensives et utilisées en conjonction avec des missions dans d’autres domaines».

Une bonne partie des capacités américaines dans le domaine du cyberespace demeure floue, dont leur nature même, l’identité de celui ou de ceux qui autorise leur emploi, et quelles en sont les règles d’utilisation (si l’on considère qu’il est possible de définir la source de l’attaque initiale et d’identifier une cible). Un représentant du gouvernement américain déclarait récemment:

«Ces choses sont toujours classifiées. Il n’est pas très avisé pour les Etats-Unis de définir, auprès de l’ennemi, ce qui constitue une attaque contre l’Amérique et ce qui n’en est pas une.»

Bien entendu, ces «choses» ne peuvent avoir un effet dissuasif à l’égard d’adversaires potentiels si elles demeurent secrètes et, par ailleurs, elles ne sont pas toujours classifiées —voir, pour s’en convaincre, la Nuclear Posture Review de l’administration Obama sur la doctrine d’emploi de l’arme nucléaire étasunienne.

Tant le président Bush que le président Obama ont, selon les dires, autorisé des cyber-attaques contre l’Iran, qui s’apparent à des opérations «coup de poing». Dans son livre The Inheritance, David Sanger donne le premier quelques indices sur les activités couvertes par un rapport présidentiel en date du printemps 2008, qui autorisait les actions secrètes dont des «efforts pour interférer avec l’approvisionnement électrique de sites nucléaires —ce qui peut être obtenu en s’attaquant à des codes informatiques ou en faisant sauter des centrales électriques».

Au mois de juin dernier, Sanger a d’ailleurs révélé qu’Obama avait accéléré, de manière significative, les cyber-attaques —au nom de code «Jeux olympiques»— contre les ordinateurs qui gèrent les sites de production nucléaire en Iran.

(Une anecdote démontre bien le peu de contrôle du Congrès sur de telles «cyber-opérations» secrètes. C’est l’intervention du représentant Dan Lungren, qui s’interrogeait à voix haute lors d’une séance de la Commission judiciaire en juillet: «N’êtes vous pas ennuyés d’apprendre que les détails récemment révélés par le New York Times, s’ils se vérifient, sont d’un degré de précision jamais présenté par le pouvoir aux membres du Congrès et, parmi ces membres, notamment au président de la sous-commission de la cyber-sécurité pour la sécurité intérieure, qui n’est autre que… moi?»)

«Le Congrès n'est pas le petit chien du président»

Les services de renseignement ont vu leur taille et leur coût exploser avec l’utilisation de plus en plus fréquente des drones, des opérations spéciales, des cyber-attaques et d’autres programmes militaires secrets. En 1998, le budget du renseignement était ainsi de 26,7 milliards de dollars (un chiffre connu grâce à une fuite accidentelle cette année-là). En 2012, l’IC va dépenser 75,4 milliards de dollars pour tous ses programmes de renseignements nationaux et militaires, dont l’étendue du champ d’action même est stupéfiante.

Comme Dana Priest et William Arkin l’ont rapporté en 2010:

«1.271 organisations gouvernementales et 1.391 compagnies privées travaillent sur des programmes liés au contre-terrorisme, à la sécurité intérieure et au renseignement sur environ 10.000 sites disséminés sur le territoire des Etats-Unis.»

Cet appareil du renseignement, en pleine expansion, emploie, selon les estimations, 210.000 fonctionnaires du gouvernement et 30.000 contractants privés.

Le contrôle qu’exerce le Congrès sur le pouvoir du président à mener la guerre s’est encore amenuisé. Ce dernier compte en son sein quelques membres particulièrement attachés aux libertés et qui invoquent en séance la Loi sur les pouvoirs de guerre lors des séances d’audition des représentants de l’administration, mais ils ne le font généralement que lorsque le président en exercice est du bord opposé au leur.

Le sénateur Byrd a tenté de rallier à lui quelques-uns de ses collègues en agitant sa Constitution de poche et en leur rappelant que «le Congrès n’est pas une chambre d’enregistrement ou le petit chien du président —obéissant et inconditionnel. Le contrôle, le contrôle, le contrôle, voila l’une de nos responsabilités les plus importantes».

Le sénateur démocrate de Virginie Jim Webb, qui abandonnera son mandat en janvier, a cosigné, en mai, un projet de loi qui prévoit que la Maison Blanche doit obtenir l’accord formel du Congrès avant de faire appel à l’armée lors des missions humanitaires (le vote devrait être effectué dans les 48 heures). Webb fait ainsi remarquer:

«Année après année, accrochage après accrochage, le Congrès a de moins en moins son mot à dire, tant sur les lieux où sont déployées nos forces armées que sur les délais dans lesquels la puissance énorme de notre armement va frapper.»

Comme on peut s’en douter, hélas, ce projet de loi n’a jamais vu le jour.

Micah Zenko

Traduit par Antoine Bourguilleau

Micah Zenko est expert en prévention des conflits et stratégie militaire au Council on Foreign Relations.

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