Budget: plus la prévision de croissance est optimiste, plus le déficit est excessif

Des bébés crocodiles. REUTERS/Christian Charisius

Des bébés crocodiles. REUTERS/Christian Charisius

De l'effet pervers de l'optimisme budgétaire.

«Hollande assume un choc budgétaire sans précédent.» Ainsi titrait Le Monde, dans son édition datée du 11 septembre dernier. Celui que l’historiographie désignera peut-être un jour comme François-le-Téméraire se fait fort, en effet, de «trouver» 30 milliards d’euros en 2013 –10 milliards par des réductions de dépenses et 20 milliards par des hausses d’impôts.

Rien de moins. Soit, estime crânement le président de la République, «l’effort budgétaire le plus important consenti depuis 30 ans». Malgré une croissance quasi-nulle prévue pour 2012, et très faible pour l’année prochaine, il s’agit de maintenir à tout prix l’objectif de réduction du déficit public français à 3% du PIB en 2013. Il faudrait donc se préparer à une purge sévère. A cette fameuse austérité, d’autant plus prégnante que le mot est proscrit en même temps que la chose est instaurée.

Nombre d’économistes redoutent l’effet dévastateur, pour la croissance et pour la cohésion sociale, d’une politique de consolidation budgétaire aussi brutale, si d’aventure elle était mise en œuvre. Certains doutent cependant que l’objectif fixé puisse être atteint et/ou affichent un certain scepticisme quant à la volonté du gouvernement de tenir cet engagement.

Mais, qu’il s’agisse d’un simple effet d’affichage ou d’une réelle volonté de ramener à marche forcée les comptes publics à l’équilibre au risque de faire basculer le pays dans la récession, il est hautement improbable que le déficit public soit effectivement ramené à 3% du PIB dès 2013.

C’est ce que semblent suggérer les récentes recherches de deux professeurs d’économie de Harvard, Jeffrey Frankel et Jesse Schreger, dont le National Bureau of Economic Research a publié, le 18 septembre, un document de travail intitulé Optimism in budget forecasts.

Le ralentissement? Forcément passager...

Pour les deux économistes, les déficits budgétaires excessifs récurrents trouvent l’une de leurs causes dans des prévisions gouvernementales biaisées, caractérisées presque invariablement par un excès d’optimisme.

On observe en effet, dans l’ensemble des pays de l’OCDE, sinon dans chacun d’entre eux, un biais consistant à minorer les déficits publics à venir, et à les minorer d’autant plus qu’ils sont éloignés dans le temps.

Cette erreur systématique résulte notamment de prévisions de croissance trop optimistes (conduisant à surestimer les rentrées fiscales et à sous-estimer certaines dépenses publiques) qui trouveraient leur cause dans une illusion persistante: les périodes de forte croissance apparaissent toujours comme durables tandis que les conjonctures moroses sont volontiers assimilées à de simples «trous d’air», soit des ralentissements passagers et de faible ampleur.

De fait, les deux économistes ont remarqué, à partir d’une étude portant sur 24 pays [1], qu’en moyenne, les gouvernements construisaient leur budget sur des prévisions (triennales) de déficit public qui se révélaient supérieures de 0,28 point de PIB au déficit effectivement observé la première année, de 0,93 point de PIB au déficit enregistré la deuxième année et de 1,9 point de PIB à horizon de trois ans.

La Grèce, très très optimiste

Ce biais excessivement optimiste est également observé au sein de l’Union européenne (exception faite du Royaume-Uni, de la Finlande et de la Suède). En outre, malgré ou à cause du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), le biais se révèle plus important encore pour les 17 Etats-membres de la zone euro: le déficit enregistré est supérieur aux prévisions de 0,52 point de PIB la première année, de 1,29 point de PIB la deuxième année et de 2,4 points à horizon de trois ans [2]...

Il convient par ailleurs de souligner, au risque d’apporter de l’eau au moulin des contempteurs des «PIGS», que les pays de la zone euro dont l’optimisme des prévisions de déficit apparaît le plus excessif, le plus déraisonnable sont la Grèce, l’Irlande et le Portugal... C’est dire que les conséquences de ce biais optimiste sur les finances publiques sont loin d’être anecdotiques.

De manière générale, soulignent les deux économistes, les pays ayant les déficits les plus importants sont également ceux dont les prévisions pèchent le plus par excès d’optimisme. Une prévision de croissance (donc de déficit public) insincère ou résultant d’un optimisme de bonne foi mais extravagant facilite naturellement l’acceptation (sociale) et l’adoption (politique) d’un budget sans trop de douleur et de difficultés. Quitte bien sûr à creuser rapidement la dette publique et à courir les risques que l’on sait.

Les pays de la zone euro apparaissent par ailleurs plus optimistes –ou moins sincères– que les autres pays de l’Union. Sur la période 1999-2007 en effet, les Etats de la zone ont enregistré, plus souvent que les autres Etats-membres de l’UE, un déficit public supérieur à 3% –soit, pour ces pays, une violation de la règle imposée par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC)– alors même que leurs prévisions de déficit étaient, plus fréquemment que celles des autres pays, inférieures à ce seuil.

La règle de déficit du Pacte de stabilité, contreproductive?

Il apparaît en outre, et cela semble cohérent avec ce qui précède, que les pays de la zone euro qui font l’objet d’une procédure de déficit excessif [3], font, pour l’année suivante, des prévisions de déficit qui dépassent de 1,5 point de PIB les prévisions des autres Etats de l’Union européenne dont le déficit dépasse également le seuil des 3% [4].

En ce sens, la règle de déficit figurant dans le Pacte de stabilité et de croissance peut apparaître contre-productive, car induisant un optimisme ou une insincérité particulièrement marqués.

Ainsi, les règles budgétaires, pourtant plébiscitées à travers le monde ces dernières années [5] pour endiguer le creusement des dettes publiques, peuvent-elles avoir des effets ambigus, leur succès dépendant pour partie de la justesse des prévisions économiques des pays qui s’en dotent.

A cet égard, indiquent les auteurs, il apparaît que les organismes de prévisions budgétaires indépendants font des projections plus réalistes [6] que les gouvernements. Ce qui peut conduire ces derniers, à terme, sous leur influence directe ou indirecte, à modifier les leurs.

C’est, du moins, ce que peut laisser espérer la création, prévue par le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), d’un Haut Conseil des finances publiques. Cette autorité indépendante, présidée par le premier Président de la Cour des comptes, aura vocation à émettre des avis sur les hypothèses retenues par le gouvernement pour construire les lois de finances, à relever les écarts importants par rapport à la trajectoire des finances publiques prévue et à s’exprimer publiquement, le cas échéant, sur la nécessité d’introduire un mécanisme de correction. Une institution qui, à condition qu’elle dispose, indique Didier Migaud, «des prérogatives et des moyens nécessaires pour assumer pleinement et effectivement [ses] missions», permettra peut-être d’infléchir l’optimisme des prévisions de Bercy.

En outre, le TSCG prévoit l’adoption d’un objectif de déficit structurel (le déficit public corrigé des variations cycliques), qui ne pourra dépasser, sous peine de sanctions, 0,5 % du PIB. Cette nouvelle règle –malgré certaines difficultés, tenant notamment au calcul du déficit structurel– devrait également, en supprimant (en principe) les erreurs liées à une mauvaise perception du cycle économique, participer d’une amélioration de la qualité des prévisions.

Voilà qui devrait apporter une plus grande rigueur, intellectuelle aussi bien qu’économique, dans la construction des prévisions de déficit public et donc en améliorer la fiabilité. Mais ne permettra probablement pas d’atteindre dès 2013 l’objectif, ambitieux ou désastreux, fixé par le président de la République.

Baptiste Marsollat

[1] Australie, Autriche, Belgique, Canada, Chili, Danemark, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Mexique,  Pays-Bas, Nouvelle-Zélande, Norvège, Portugal, Afrique du Sud, Espagne, Suède, Suisse, Royaume-Uni, Etats-Unis. Retourner à l'article

[2] Il s’agit de la moyenne des pays de la zone euro. Cette moyenne n’est pas pondérée par le poids économique respectif de chaque pays au sein de la zone. Retourner à l'article

[3] Procédure engagée par le Conseil des ministres de l’Union européenne à partir d’un rapport établi par la Commission concernant un ou plusieurs Etats-membres en situation de déficit excessif. Si l’Etat ou les Etats-membres ne se conforme(nt) pas aux recommandations émises par le Conseil, ce dernier peut lui/leur imposer des sanctions financières. Retourner à l'article

[4] A l’horizon de deux ans, ces prévisions de déficit sont supérieures à 2%. Retourner à l'article

[5] Un récent document de travail de l’économiste Andrea Schaechter, publié par le FMI, indique que tandis que 5 pays seulement s’étaient dotés, en 1990, d’une «règle d’or» budgétaire, ils étaient 76 début 2012. Retourner à l'article

[6] Deux professeurs de l’université Loyola de Chicago, Raymond Tatalovich et John Frendreis, ont, par exemple, montré que les prévisions gouvernementales américaines concernant la croissance, l’inflation et le chômage se révélaient moins justes que celles du Congressional Budget Office (le bureau du Budget du Congrès, une agence fédérale indépendante) ou de le Réserve fédérale américaine. Ils ont en outre décelé l’existence d’un biais partisan dans les prévisions gouvernementales: tandis que les Administrations républicaines ont tendance à surestimer l’inflation future, les Administrations démocrates tendent à surévaluer le taux de chômage. Ainsi, les premiers chercheraient, plus ou moins consciemment, à légitimer une politique économique restrictive, les seconds une politique plutôt expansionniste. Retourner à l'article