Monde

Les demandeurs d'asile ballottés au gré du débat européen

Cédric Vallet, mis à jour le 07.10.2012 à 15 h 08

Largement dénoncé pour ses effets néfastes sur les droits de l'homme, le règlement Dublin II fait actuellement l'objet d'une réforme qui est loin de provoquer le consensus.

Un immigrant afghan à Calais, en septembre 2009. REUTERS/Pascal Rossignol.

Un immigrant afghan à Calais, en septembre 2009. REUTERS/Pascal Rossignol.

Le phénomène a d’abord fait son apparition au Royaume-Uni, puis dans le Calaisis: des demandeurs d’asile se brûlent la pulpe des doigts, effacent leurs empreintes digitales. Leur espoir? Celui d’échapper au règlement Dublin II, qui déclenche des débats passionnés depuis son intégration dans le droit communautaire, en 2003, malgré un principe simple: le premier Etat européen que traverse un candidat réfugié se verra confier l’examen de la demande d’asile.

«Le système marche sur la tête, on renvoie des demandeurs d’asile vers des Etats débordés et souvent défaillants alors que d’autres ont une tradition d’asile avec davantage de moyens», lâche, amer, Gérard Sadik, de l'association La Cimade. Considéré par certains comme une pierre angulaire du système européen d’asile, Dublin II est pour beaucoup d'autres une immense usine à gaz aux effets dévastateurs sur la protection des réfugiés.

Et sa réforme fait l'objet de débats houleux depuis plus de quatre ans. Après maintes tergiversations, les institutions européennes ont trouvé un compromis, avec le vote par la Commission libertés civiles, justice et affaires intérieures du Parlement européen d'un texte de refonte, le 19 septembre. Si le Parlement s'enorgueillit d'une réforme qui permettra de «mieux protéger les demandeurs d'asile», d'autres regrettent que l'occasion d'une réforme en profondeur ait été manquée.

Pas d'harmonisation européenne des procédures

Prenons l'exemple de ces demandeurs d’asile qui se brûlent les doigts. Beaucoup ont fui la corne de l’Afrique et ont traversé Malte, Chypre ou l’Italie. Pays dans lesquels ils ont certainement laissé leurs empreintes, conservées dans la base de données européenne Eurodac. Une fois en France, si des traces d'un passage dans l'un de ces pays sont retrouvées –une empreinte digitale étant une trace évidente–, alors le demandeur d’asile doit y être «transféré», souvent par la force. L'objectif des Etats: éviter qu'une même personne ne demande l'asile dans plusieurs pays européens.

Les détracteurs de Dublin dénoncent l'absurdité d'un tel règlement en l'absence d'une harmonisation européenne des procédures d'asile. Ils appuient leur démonstration sur les différences de taux de reconnaissance du statut de réfugié: en 2010, un Irakien avait 79% de chances d’être reconnu comme réfugié en Belgique, contre 19% au Royaume-Uni. «Le règlement supposait une forme d’équivalence mutuelle des systèmes, qui n’existe pas, d’où les dysfonctionnements», estime Philippe De Bruycker, professeur à l’Institut d’études européennes de l’Université libre de Bruxelles.

Mais ce qui déclenche un feu nourri de critiques concerne les droits fondamentaux. Kris Pollet, de l’ONG Ecre (European Council for Refugees and Exiles), insiste sur le fait que «le règlement Dublin II se base sur une présomption que tous les Etats membres de l’UE respectent les droits fondamentaux. Ce n’est pas vrai. Le cas de la Grèce l’a démontré».

La Grèce, un cas d’école. Pendant des années, les Etats membres fermaient les yeux sur les traitements inhumains et dégradants qui étaient infligés aux demandeurs d’asile qu’on y transférait. Il aura fallu deux arrêts de juridictions supranationales pour changer la donne. D’abord, un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme, en janvier 2011, condamnant la Belgique pour avoir renvoyé en Grèce un demandeur d’asile afghan, puis un arrêt de la Cour de justice européenne en décembre 2011. Désormais, «les Etats sont censés vérifier que les demandeurs d’asile transférés ne seront pas victimes de traitements inhumains et dégradants», estime Philippe de Bruycker.

Logique gouvernementale contre logique individuelle

La réforme en cours entérine cette jurisprudence. Reste à voir comment elle sera appliquée dans des Etats où l'accueil des demandeurs d'asile suscite beaucoup d'inquiétudes. A Malte, en Italie ou en Hongrie par exemple. L'Union européenne arrêtera-t-elle les transferts vers ces pays?

A l’origine, la plupart des grands Etats avaient mal réagi aux propositions de la Commission européenne, jugées trop laxistes. Sans cesse, ils ont cherché à remanier le texte dans un sens qui leur est plus favorable. «Il y a une logique gouvernementale face à une logique qui tient davantage compte des individus et de leurs droits», analyse Philippe De Bruycker.

Les discussions ont longtemps achoppé sur un point crucial. La proposition d’un mécanisme temporaire de suspension, proposé par la Commission, a fait long feu. L'idée était la suivante: lorsqu'un Etat est débordé par les demandes d'asile, on suspend le règlement Dublin, donc les transferts. L'objectif était d'instiller une once de solidarité entre Etats, car Dublin II entraîne mécaniquement une inégalité géographique. Les pays périphériques, au cœur des routes migratoires, se retrouvent responsables de l'accueil de davantage de demandeurs d'asile.

Lors des négociations, cette idée a vite été jetée aux oubliettes. On a préféré se mettre d'accord sur la création d'un «système d'alerte précoce», afin «d'éviter les crises [liées à un afflux massif de demandeurs d'asile par exemple, ndlr] de manière rapide et efficace». Un mécanisme de surveillance qui, selon Kris Pollet, «n'oblige pas les Etats à prendre des mesures de solidarité».

Au sein de l’Union européenne, un diplomate proche de ces dossiers admet les craintes gouvernementales face au mécanisme de suspension qu’avait proposé la Commission: «Certains ministres disent que ce mécanisme aurait créé un appel d’air.» Ce à quoi Philippe De Bruycker ajoute: «Les gouvernements ont l’espoir que Dublin oblige chaque Etat à gérer ses frontières. Le message est : chacun s'occupe de ses demandeurs d'asile. Ils ont peur qu’en suspendant les transferts l’on en vienne à récompenser les mauvais élèves.»

Des avancées jugées insuffisantes

Dans les faits, les transferts effectifs entre Etats sont peu nombreux. Ils concernent moins de 2% des demandeurs d’asile. En France, sur 4.450 demandes de transferts adressées à d’autres Etats, seules 487 ont effectivement abouti à un transfert en 2011.

Pourquoi les Etats européens ont-ils tant rechigné face aux propositions de la Commission, alors que le règlement n’atteint pas ses objectifs? C’est que Dublin II serait au cœur d'une stratégie de dissuasion des demandeurs d'asile, que dénonce Serge Slama, maître de conférence en droit public à Evry, en s’appuyant sur l’exemple français:

«L’Etat français part du principe que les demandeurs d’asile "Dublin" sont des fraudeurs; ils ont peu de droits, on les fait dormir à la rue, avec l’espoir qu’ils partiront.»

Le Parlement européen, dont la Commission Libe a adopté le texte d'orientation à 41 voix pour, 5 voix contre et 10 abstention, met lui en avant les avancées du nouveau Dublin pour les demandeurs d'asile: entretiens individuels, règles plus claires, notamment concernant la rétention, protection des mineurs.

Kris Pollet l'admet:

«Il y a des choses positives dans ce texte, comme le droit à un entretien individuel pour que le demandeur d'asile explique pourquoi il souhaite que sa demande soit examinée dans l'Etat de son choix. Mais il y a aussi des points négatifs, comme la possibilité de détenir un demandeur d'asile pendant trois mois. Quant à la la solidarité entre Etats, il n'y a rien.»

Partie de ping-pong entre Etats

Alors que certains voyaient une occasion en or de proposer une réforme de Dublin II faisant la part belle à la solidarité entre Etats et aux droits fondamentaux, il semble que le compromis européen n’aille pas totalement ce sens. Hélène Flautre, députée européenne EELV, explique que c'est à l'origine de son abstention sur le texte:

«Je ne nie pas que le texte est meilleur que ce qui existait avant. Mais le principe du règlement Dublin reste contestable. La règle du premier pays de passage est trop abrupte. Il s'agit d'un facteur qui devrait être examiné comme d'autres éléments de trajectoire personnelle qui font que la personne a de bonnes raisons de demander l'asile ici et pas ailleurs. De plus, il n'y a rien qui garantit la solidarité entre Etats. De ces deux points de vue, la proposition est défaillante.»

Une défaillance que Philippe De Bruycker explique simplement:

«Pour changer en profondeur Dublin II, il faut prévoir autre chose. Alors, inévitablement, on ouvre le débat sur la solidarité entre Etats membres. Et ça, les gouvernements ne veulent pas en entendre parler.»

Les demandeurs d’asile, bien qu'un peu plus protégés, continueront probablement longtemps à se sentir piégés dans une partie de ping-pong entre Etats dont ils ne connaissent pas toujours les règles.

Cédric Vallet

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