L'art et la manière de réformer en France

Jean-François Copé, mis à jour le 07.06.2009 à 8 h 43

Le maillon faible, c'est la participation des citoyens dans les grandes décisions engageant l'avenir de notre pays.

Après plusieurs mois de contestation, les derniers blocages cessent enfin dans les universités. Près de deux ans après le vote de la loi sur l'autonomie adoptée en août 2007 ! Tout en retravaillant les décrets d'application, notamment sur le statut des enseignants-chercheurs, le Gouvernement a tenu bon. C'est rarissime pour un changement aussi profond touchant à l'enseignement supérieur. On a si souvent entendu que réformer l'université était impossible qu'on pourrait se féliciter de cette volonté politique assumée. Je le fais. Et pourtant, on ne peut pas se contenter du malaise immense qui s'est exprimé dans nos universités, lieux si stratégiques pour l'avenir de notre pays. Je reviendrai prochainement sur le fond - quel avenir et quelle place pour nos universités ?- mais je voudrais aujourd'hui parler de la méthode.

Ce qui s'est passé pose en effet un défi majeur pour le responsable politique qui refuse la résignation et l'inaction. A travers cet exemple de la réforme des universités, c'est bien la question de l'art et de la manière de conduire le changement dans une société aussi complexe que la nôtre qui est posée.

Depuis des décennies, dans les grandes réformes, c'est le couple Gouvernement-Administration qui est à la manœuvre. Quand un ministre ouvre un chantier, il se tourne vers son cabinet et les directions de son ministère qui préparent alors un texte. La plupart du temps, c'est à ce stade que s'ouvre la concertation. Mais celle-ci a souvent deux défauts. D'une part, ce sont toujours les mêmes qui sont consultés: quelques experts et initiés bien référencés qui ne suffisent pas pour incarner la diversité des citoyens concernés. D'autre part, cette concertation a lieu très en amont et sans grande publicité, à tel point qu'on finit par l'oublier quelques mois plus tard au moment de l'entrée en vigueur de la réforme.

Lorsque le texte de loi est prêt et validé en plus haut lieu, il est présenté en Conseil des ministres et fait l'objet d'une large promotion. L'ancien porte-parole du Gouvernement que je suis sait de quoi il parle...
De fait, la responsabilité politique du Gouvernement est alors implicitement engagée. Quand le projet de loi arrive enfin au Parlement, il est trop tard pour modifier les grands équilibres du texte. Le vote d'un amendement qui remettrait en cause un aspect substantiel du texte serait perçu comme un désaveu infligé par la majorité parlementaire à son Gouvernement. On demande donc aux députés de voter vite et sans vagues.

C'est après que les choses se corsent. Quand vient l'heure de l'application des textes, il arrive qu'une partie des citoyens concernés manifestent leur mécontentement avec force. Quitte à remettre en cause une réforme (exemple du CPE en 2006) ou à repousser son application en ouvrant enfin la concertation. Lorsqu'il agit ainsi, un Gouvernement perd du temps au lieu d'en gagner. Il perd aussi du crédit politique.

Ce qui marchait dans les années 1960 ne fonctionne plus au début du 21ème siècle. Il est temps d'inventer un nouveau modèle de gouvernance: à ce couple Gouvernement-Administration qui domine encore, il faut substituer un trio Exécutif-Parlement-Citoyens.

Avec la réforme constitutionnelle, le Parlement est en train progressivement de sortir de l'infantilisation: les députés se donnent les moyens de peser davantage dans les décisions. Au sein de la majorité parlementaire, depuis le début de la législature, nous sommes de plus en plus impliqués en amont dans la préparation des réformes. J'ai appelé cela la coproduction législative. Cette dynamique fait son chemin...

A présent, le maillon faible, c'est la participation des citoyens dans les grandes décisions pour l'avenir de notre pays. Le moyen privilégié de cette participation est et reste le suffrage universel ! Il donne aux représentants élus la légitimité pour conduire la politique d'un pays. Je n'en démords pas et je récuse par exemple le terme ambigu de «démocratie post-électorale» qu'emploie Pierre Rosanvallon. D'ailleurs, dans une logique démocratique où l'élection est si centrale, nous devons vraiment tout faire pour lutter contre l'abstention chronique, quitte - c'est à débattre - à rendre l'inscription sur les listes électorales et le vote obligatoires...

Cependant, entre les élections, les responsables politiques ne peuvent pas décider tout seuls sur tous les sujets. Si les campagnes électorales permettent de dessiner les grandes lignes d'un projet collectif et obligent les candidats à s'engager précisément sur certaines priorités, elles n'épuisent pas le débat politique. Il faut aussi que nos institutions s'organisent pour mieux prendre en compte l'avis des citoyens et des experts «en cours de route». C'est moins une question de légitimité que d'efficacité. Ouvrir la concertation, c'est s'obliger à faire de la pédagogie, c'est accepter la complexité, c'est se donner les moyens d'identifier en amont les points de consensus et les points de blocage, c'est s'ouvrir la possibilité de mieux répondre aux attentes des citoyens. Enfin, c'est inviter chacun à assumer sa responsabilité dans la cité.

Pour le maire de Meaux, c'est assez facile. Pour le président des députés de la majorité, c'est plus compliqué ! En effet, ce qui existe déjà dans de nombreuses collectivités - démocratie locale, conseils de quartiers, consultation permanente des habitants, budget participatif... - est beaucoup plus difficile à faire vivre au niveau national. Surtout dans un pays où les corps intermédiaires sont très faibles, à commencer par les syndicats.

Nombreux sont les écueils à éviter :
-    la confiscation du débat public par des acteurs minoritaires ou par des représentants autoproclamés de telle ou telle catégorie de citoyens,
-    la prime donnée «par principe» à quelqu'un qui se réclame de la «société civile» par rapport à la parole politique ,
-    l'enfermement dans les conflits d'intérêts particuliers, loin de l'intérêt général
-    la volonté de mettre les élus sous le contrôle d'instances sans aucune légitimité,
-    la gadgétisation de la concertation,
-    la paralysie de l'action publique ou la tiédeur des réformes à force de précaution,
-    Enfin et surtout, la démission du politique qui refuserait d'assumer sa responsabilité d'éclaireur et de décideur en se défaussant complètement sur «l'opinion». Sans vouloir polémiquer inutilement, c'est par exemple ce que je percevais de l'attitude de Ségolène Royal lors de l'élection présidentielle en 2007. Sur bien des sujets, elle semblait dire: «Je n'ai pas de convictions. Les Français trancheront... ».

Toutes ses limites doivent être prises en compte mais elles ne sont pas un prétexte pour mettre de côté l'exigence d'une nouvelle gouvernance. On peut s'inspirer de plusieurs outils expérimentés dans le Nord de l'Europe ou au Canada...

C'est par exemple dans cet état d'esprit que j'ai lancés les Etats Généraux de la Dépense publique. Grâce à des réunions publiques animées par les députés dans les circonscriptions et grâce à un site internet, il s'agit d'impliquer les Français dans la recherche d'économies, en prévision des débats budgétaires au Parlement.

Autre exemple intéressant: les Etats Généraux de la Bioéthique. C'est une démarche très ambitieuse et je trouve malheureusement que les médias ne lui consacrent pas assez d'attention. Sur internet et dans des forums citoyens, un véritable effort de pédagogie est en cours concernant des sujets très techniques qui ne peuvent pas être laissées seulement à l'appréciation des scientifiques. Il s'agit de donner aux Français les moyens de s'informer et de se prononcer sur de véritables questions de civilisation: la gestation pour autrui, le dépistage prénatal, la recherche sur les embryons... Il faut que l'opinion publique s'approprie plus largement de ces débats qui en disent long sur la société que nous voulons bâtir, avant que les parlementaires ne tranchent dans le courant de l'année 2010.

Ces deux exemples sont loin d'être exhaustifs. Et si mon propos n'est pas de systématiser ces pratiques sur tous les sujets, je cherche en permanence de nouvelles pistes pour une gouvernance plus participative. Je suis d'ailleurs preneur de vos suggestions afin d'améliorer l'action publique et de donner corps à une démocratie renforcée.

Jean-François Copé

Photo: Une manifestation à Paris  Reuters

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